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《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》后评估报告

发布时间: 2017-01-12 16:41:01  字体:[ ]

??????? ?一、摘要
??????? 《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》(以下简称《办法》)制定权限、制定程序符合《江苏省规范性文件制定和备案规定》,与上位法关系保持一致。《办法》内容体现了公平公正原则,各项管理措施设定合理,法律责任体现权力与义务的对等原则。《办法》条文结构严密,富有条理,符合逻辑,与其他相关规范性文件形成互相协调、互为补充的管理格局,没有行政权力冲突。《办法》相关规定用语明确、易懂,行政相对人可操作性强,并具备行政相对人诉求条件。
?????? 《办法》施行以来取得显著成效,但也存在着一些问题,如工程项目监督管理系统网络化建设有待完善,对因违法建设超容积率补缴土地出让金的操作程序不够明确,施行的社会环境需要进一步改善等;但这些问题都属于《办法》施行的执行问题,不属于《办法》本身制度问题。解决的方案包括:建立工程项目实时监管网络平台,保障实施监督的规划、建设、国土等主管部门对于工程项目实施进程信息的一致性;对《办法》中补缴土地出让金的操作程序不够明确的部分,建议由规划、国土部门共同研究并出台相应的配套政策;利用规划讲堂、新闻媒体、网络平台等向建设单位及个人宣传《办法》,提高认识,加强自律教育,使建设单位自觉遵守和履行本《办法》。
?????? 《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》属于政府规范性文件,其主要任务是进一步规范经营性用地容积率的调整管理,维护房地产市场的公开、公平、公正,防止国有土地资产流失。
基于以上目标,调研成果和后评估分析表明,《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》施行过程中虽然存在一些问题,但都属于《办法》施行的执行问题,不属于《办法》本身的制度问题,建议不修改,继续使用。
??????? 二、后评估工作概况
??????? 1、文件出台背景及意义
??????? 为进一步规范经营性用地容积率的调整管理,维护房地产市场的公开、公平、公正,防止国有土地资产流失,根据《中华人民共和国城乡规划法》,住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》(建规〔2008〕227号)和省建设厅、监察厅《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》(苏建规〔2007〕150号)等有关规定,市政府办公室结合本市实际,制定本办法,并于2010年5月6日颁布实施。
???????? 2、制定后评估实施方案
??????? 根据《市政府办公室关于进一步做好市政府规范性文件后评估工作的通知》(通政办发〔2015〕5)号文件要求,南通市规划局于2016年5月确定对《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》这一规范性文件进行后评估,并于2016年6月制订了后评估实施方案。
??????? 3、明确后评估领导职责
?????? 根据后评估实施方案工作内容,为加强组织领导,后评估工作在南通市规划局领导的关心支持下,于2016年6月成立了后评估工作小组,落实具体工作内容,并委托南通市规划编制研究中心负责《办法》后评估工作的全部事项。
??????? 4、制订后评估技术路线
?????? 后评估项目工作小组围绕市政府法制办“规范性文件后评估工作流程”的要求,按“基础环节”、“目标解析”、“评估分析”、“适应评价”、“撰写后评估报告”、“后评估结论建议”6个工作流程设计了技术路线,并于2016年7月份展开了相应的调研工作。
??????? 5、形成调研汇总报告
??????? 南通市规划编制研究中心于2016年7月开展专题调研工作,先后以《办法》后评估调研工作表的形式分别向崇川区人民政府、港闸区人民政府、市经济技术开发区管委会、市发改委、国土局、建设局、审计局等部门征询书面意见,以《办法》后评估调查问卷的形式向建设单位征询意见,并于2016年8月完成各方意见的收集整理,形成专题调研汇总报告。
??????? 6、撰写后评估报告
??????? 2016年9月份按照规范性文件后评估规定的内容形成《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》后评估报告。就实施成效,从“出台与《办法》相配套的政策”、“经营性用地容积率调整许可审批与管理得到进一步规范”等方面做了分析;就《办法》实施中存在的“建设项目的跟踪监察、竣工规划核实还需进一步加强”、“对因违法建设超容积率补缴土地出让金的操作程序不够明确”、“施行的社会环境需要进一步改善”3个方面问题作了分析并提出了解决方案。
??????? 7、形成后评估意见
??????? 《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》属于政府规范性文件,其主要任务是进一步规范经营性用地容积率的调整管理,维护房地产市场的公开、公平、公正,防止国有土地资产流失。
基于以上目标,专题调研成果和后评估分析表明,《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》施行过程中虽然存在一些问题,但都属于《办法》施行的执行问题,不属于《办法》本身的制度问题,建议不修改,继续使用。
??????? 8、上报法制办审查
??????? 南通市规划局于2016年9月组织相关部门就《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》后评估报告内容进行了座谈,听取了相关部门的意见并进行落实,形成最终成果报市政府法制办审查。
??????? 三、《办法》后评估内容
??????? 1、制定的合法性评估
??????? (1)制定权限评估
??????? 依照《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条:“本规定所称规范性文件,是指除规章以外,由本省行政机关依照法定权限和规定程序制定,涉及公民、法人和其他组织权利义务,并具有普遍约束力的各类文件的总称,包括政府规范性文件和部门规范性文件。前款所称本省行政机关(以下统称制定机关),包括:(一)地方各级人民政府;(二)县级以上地方人民政府所属工作部门;(三)县级以上地方人民政府依法设立的派出机关;(四)法律、法规授权的组织。”
因此,南通市人民政府有权可以就其职权范围内的事项,制定规范性文件。
??????? (2)制定程序评估
??????? 《江苏省规范性文件制定和备案规定》第十至第十八条规定了规范性文件从立项起草、座谈听证、调研编制、审核论证、提交审议等程序。《办法》依照上述过程制定并通过,符合立法程序。
??????? (3)与上位法关系评估
??????? 《办法》涉及的上位法律、法规有《中华人民共和国城乡规划法》,相关规定有《江苏省城乡规划条例》,住房和城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》(建规〔2008〕227号)和省建设厅、监察厅《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》(苏建规〔2007〕150号)等。
这些法律、法规及相关规范、规定,在《办法》施行期间没有出现修改的情况。因此,正在施行的《办法》并无设定政府规范性文件无权设定的行政许可、行政强制、行政处罚,未增设违反上位法的行政许可、行政强制、行政处罚,未突破上位法规定的行政处罚的幅度,主要内容与法律、行政法规、省地方性法规的规定无抵触,主体内容与上位法保持一致。
??????? 2、制定的合理性评估
??????? 主要按公平公正原则、各项管理措施、法律责任设定三项内容进行合理性分析。
??????? (1)公平公正原则的合理性分析
??????? 行政主体职责和义务履行体现了公平公正的原则。《办法》规定的行政主体是规划管理部门、国土部门等市级行政主管部门。第六条规定了主要由市规划管理部门负责容积率调整的规划审批工作,国土部门负责办理土地出让金补缴手续,同时又对行政主体权利行使拘约,如组织有关部门和专家进行论证、对调整方案进行社会公示、按规定程序报市政府批准。第九条、第十条规定了行政主体负有加强项目跟踪管理、核实指标的义务,在第十二条又对行政主体苛以承担相应的法律责任的规定。
??????? 从行政主体承担的职责、义务的履行相互协调平衡的视角评价,《办法》对于行政主体既赋予了管理职权,又苛以相应的责任,两者相辅相成,在行政主体职责设置和义务履行方面体现了公平公正的原则,具有行政主体在法律规定的范围内行使行政权力和履行规定义务的合理性。
??????? (2)各项管理措施的合理性分析
???????? 建设单位是《办法》规定的行政相对人,《办法》就容积率调整管理措施对行政相对人作了具体规定。第五条至第十一条规定了行政相对人调整容积率的行为规范和各项管理措施的落实,如规范调整准入条件、引入专家论证及听证程序、补缴土地出让差价、完善档案管理制度、加强跟踪管理等。
???????? 这些措施目标明确,责任设定具体,对违法行为处罚的力度相同,并无差别对待,各项管理措施设定合理,同时也体现了规范性文件公平公正的原则。
??????? (3)法律责任设定的合理性分析
???????? 《办法》关于法律责任设定包括行政主体和行政相对人两个方面。第十二条规定了行政主体的法律责任,出现情形之一的依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。第六条规定行政相对人依规定程序调整容积率,并缴纳土地出让金。第十条、第十一条规定行政相对人应严格按照本办法及相关规范进行设计和施工,违反规定将予以相应的罚款等处罚。
这些法律责任的设定,均体现权力与义务的对等原则,体现着法律责任设定的合理性。
??????? 3、制定的协调性评估
??????? 主要针对相配套的政策是否协调、与其他相关法律法规是否协调两项内容进行协调性评估。
?????? (1)内部各项规定的协调性评估
??????? 《办法》共十三条,按照其内在的逻辑顺序,可以划分为:第一至四条为“总则”部分,规定文件的制定宗旨与依据、适用范围、相关管理等;第五条至六条为容积率调整的核心内容,规定了容积率调整的准入条件、调整程序,明确了行政主体的职责和行政相对人须履行的程序等;第七至九条为“监督管理”部分,主要是相关手续材料归档备查、对审批情况和土地出让金补缴情况的监管、对建设项目施工情况的跟踪管理等规定;第十至十二条为“法律责任”部分,对违法建设、违反本办法和相关规范的建设单位、主管部门及其工作人员的法律责任规定;第十三条为“附则”部分,主要是对施行日期和地区的说明。从条文结构来看,《办法》内在结构严密,富有条理,符合逻辑,各项规定协调性较强。
?????? (2)与相关法律法规的协调性评估
??????? 相关的主要法律法规及规范文件包括:《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、城乡建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》、省建设厅、监察厅《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》等。这些法律、法规或规范性文件,调整对象和区域具有“大而全”的特点,南通市出台的《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》更有具体性和针对性,行政主体及调整的程序方式更加明确。《办法》与《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》、《关于切实加强经营性用地容积率规划管理和监督检查的通知》一脉相承,体现了与相关法律法规的协调性。
???????? 4、制定的可操作性评估
??????? (1)相关规定用语明确、易懂
???????? 如“通过公开招标、拍卖、挂牌等方式取得的经营性用地”、“通过改制或其它方式已经取得出让的经营性用地”等表述明确、易懂。对于容积率调整必须符合的3项条件及须遵循的7项调整程序等内容都比较明晰,方便行政相对人参考遵循,从而规范容积率调整行为。《办法》中并无难懂晦涩的专业性词语,对“经营性用地”“容积率指标”等专业词汇的描述均较为明确,不影响对内容的理解和《办法》的实施。
???????? (2)行政相对人可操作性强
??????? 《办法》对于建设单位申请容积率调整的申请条件、申请内容、申请主管部门、调整流程、必备资料等均有详细规定,程序正当、易行,具有很强的操作性。
???????? (3)平衡相关各方关系
??????? 在已出让的建设用地容积率的调整中,必须在社会效益和经济利益之间,在经济利益和其他社会公共利益之间进行利益平衡。为了避免热岛效应加剧、人居环境恶化、退化、交通堵塞,只能在环境容量所许可的范围内,在环境承载能力、基础设施承载能力的限度内,在保持最低限度的公共开放空间和绿地面积的前提下,才能调整已出让地块的容积率,不能以越线移位等不合理方式变相调整容积率。调整容积率后的建设项目,必须符合消防卫生、环境保护、名胜古迹保护、自然灾害防治的要求,保持建筑物间距合理,不能危害公共安全,不能对周边地区居民的通风、散热、采光、交通构成的妨害。
??????? 因此,《办法》所规定的容积率调整程序中,要求市规划管理部门对论证通过的调整方案进行社会公示,采用多种形式征求利害关系人的意见,组织必要的听证。这些内容是为相关各方提供诉求的渠道,尤其对维护除经济利益外的其他社会公共利益具有重大的意义。
??????? 5、制定的规范性评估
??????? (1)《办法》形式结构评估?
??????? 立法性文件一般应分章节展开,但国务院《规章制定程序条例》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》规定,除内容复杂外,一般不分章节。规范性文件可根据需要称“决定”、“办法”、“规定”等,因此《办法》之名称为“管理办法”以及仅仅13条款而不分章节,符合上位法规定;虽然文件未分章节,但整个文件脉络清晰,层次井然,已经暗含总则、调整条件、调整程序、监督管理、法律责任、附则等内容,逻辑结构严禁,符合规范性文件制发要求。
??????? (2)《办法》语言表述评估
??????? 《办法》中既有规划管理专业词汇,又有诸多法律术语,如对“经营性用地”概念的简要界定,对于书面申请、论证评审、公示听证、联审、报批等程序的描述,对于义务规定使用“应当”等词汇,表意简洁、明晰。对上位法有明确规定的,尽量不重复,而是以“依法变更”、“依法先行”等语言表达,总体上能以凝练的语言表述,简要而不繁琐。
??????? (3)《办法》主要内容评估
??????? 《办法》主要内容涉及的各项规定的协调性已在前述“协调性评估”中做了分析。此外,就行政主体权责对称的逻辑顺序分析,《办法》中既赋予了行政主体管理职权,又明确规定职权行使的方式、步骤等,如第五条、第六条的调整条件和调整程序,不仅是对行政相对人提出的要求,也是行政主体必须遵循的条件和流程,第十二条规定责任追究的惩罚性条款,体现赋予行政管理机关权利和责任承担相统一原则,体现了内在逻辑结构严密的要求,文件规范性制定技术水准较高。
??????? 6、制定的实施效果评估
??????? (1)执行情况
??????? 自《办法》颁布实施后,2012年至2015年期间,南通市涉及容积率调整的案例共9件,其中崇川区7件,港闸区2件(详见表1),在规范容积率调整程序等方面达到了较好的预期效果。

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表1 2012年-2015年容积率调整情况汇总

序号

地区

时间

类型

事项

位置

土地受让人(建设单位)

调整

原因

1

崇川区

2012

提高容积率,补缴土地出让金

苏建希尔顿酒店项目

工农路西、世纪大道南

南京苏建房地产开发有限公司南通分公司

新区建设控制要求的变化

2

提高容积率,免缴土地出让金

南通大饭店改扩建项目

南通市青年东路81号

南通大饭店有限公司

竣工核实时发现的建筑面积超规划许可的情况

3

减少容积率,退还土地出让金

麒麟阁项目

规划调整

4

2013

提高容积率,补缴土地出让金

紫东花苑三期项目

海港引河西侧、通甲路南侧

江苏中江国际房地产公司南通分公司

竣工核实时发现的建筑面积超规划许可的情况

5

提高容积率,补缴土地出让金

文峰城市广场项目

虹桥路南侧、工农路西侧

南通文景置业有限公司

竣工核实时发现的建筑面积超规划许可的情况

6

提高容积率,补缴土地出让金

华强物资地块

姚港路西侧、时珍园小区北侧

南通市房地产实验开发有限公司

竣工核实时发现的建筑面积超规划许可的情况

7

2014

提高容积率,补缴土地出让金

汇金国际地块

新区建设控制要求的变化

8

港闸区

2014

提高容积率,补缴土地出让金

怡园北村二期一号项目

通宁大道西侧、长岸路路南、光跃河北

南通盛唐置业有限公司

竣工核实时发现的建筑面积超规划许可的情况

9

2015

提高容积率,补缴土地出让金

港闸区上海市北高新(南通)科技城办公项目

规划G3路南、中心湖北

上海市北高新南通有限公司

竣工核实时发现的建筑面积超规划许可的情况

从表1可以看出,调整类型分为提高容积率,补缴土地出让金;提高容积率,免缴土地出让金;减少容积率,退还土地出让金三类。其中提高容积率,补缴土地出让金的案例共有7件,占总数的78%;提高容积率,免缴土地出让金的案例1件(南通大饭店改扩建项目),占总数的11%;减少容积率,退还土地出让金的案例1件(麒麟阁项目),占总数的11%。

总体来说,这些调整案例产生的原因大致分成三种情况:

第一种情况符合《办法》调整条件之一,即“城市总体(分区、专业)规划调整或修编造成地块发展条件变化的”。2007年南通市总规重新修编,对新城区的控制要求产生变化,为了突出新区形象,增加高度,允许商业办公用地适当的增加面积。符合这类情况的案例有汇金国际地块、苏建希尔顿酒店项目。

第二种情况是为调解群众矛盾,由政府提出调整容积率,缩减建筑规模、降低建筑层次,按照原确定的楼面补缴标准及核减的建筑面积退还该部分土地出让金。这类减少容积率,退还土地出让金的情况一般较少,属于特殊情况,符合的案例有麒麟阁项目。

第三种情况为竣工核实中发现的建筑面积超规划许可的情况。大部分为实际施工的建筑面积与规划许可的建筑面积存在误差,而出现的少量超出的情况。符合这类情况的案例有南通大饭店改扩建项目、紫东花苑三期项目、文峰城市广场项目、华强物资地块、港闸区上海市北高新(南通)科技城办公项目。

(2)实效性调研评估

①行政相对人对实施效果评价

设计了供行政相对人(建设单位)填写的《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》后评估调查问卷,共收到问卷50份,反映了行政相对人对政策的了解程度及实施效果的反馈。

80%的建设单位对《办法》有所了解,并认为《办法》实施后,对城市规划管理状况有所改善。总体上普遍认可《办法》,认为《办法》是必要的。

大部分建设单位认为容积率调整设置的申请条件及调整程序易于操作,且设置合理;仍有部分建设单位认为条件及程序仍需改进。超半数的调查样本对“违反规定擅自变更容积率,构成犯罪的可以追究刑事责任”较为清楚。

基本从政府文件渠道获取《办法》的有关信息,网络、电视等其他渠道的获取力度较弱。对相关行政主管部门承担的职责都较为清楚,对申请调整需要向市规划管理部门报送的资料普遍较为熟悉,都知道应按要求报送调整理由及具体调整方案等资料。

对南通市加强容积率管理的建议方面,提出诸如提高办事效率,缩短流程时间;加速审核流程,透明中间过程;规范申请条件等建议,以优化申请流程,反映了建设单位对《办法》施行效果的关注与支持。

②相关行政主管部门对实施效果评价

设计了《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》(规范性文件)后评估调研工作表,供崇川区人民政府、港闸区人民政府、市经济技术开发区管委会、市发改委、国土局、建设局、审计局等的行政主管部门填写,共收到来自市国土资源局、市发改委、市城乡建设局、港闸区人民政府、经济技术开发区5份反馈意见表,在“总体意见”中给出“继续有效”的结论。

市国土资源局提出:建议在文件中进一步细化规划调整的必要条件,特别是因企业不按期开工而申请调整规划条件的,应依法依规收回的内容。

市城乡建设局针对《办法》第九条“市规划、建设等管理部门应加强对建设项目施工过程中的跟踪管理,确保建设单位按规划许可进行施工”,建议修改为“市规划、建设等管理部门加强对建设项目施工过程中的跟踪管理,督促建设单位按规划许可和审查通过的施工图进行施工。”

市港闸区人民政府针对《办法》第六条第二项“市规划管理部门对调整容积率申请进行初审,组织有关部门及专家对容积率调整的必要性和调整方案的合理性进行论证、评审,对论证不通过的,不予调整”,建议修改为“市规划管理部门对调整容积率申请进行初审,初审后向项目所在地区政府征询意见,待区政府同意后组织有关部门及专家对容积率调整的必要性和调整方案的合理性进行论证、评审,对论证不通过的,不予调整”。

(3)相关评价与反应

通过召开座谈会,邀请到来自崇川区、港闸区、建设局、发改委、国土局、规划局、法制办等单位的专家领导,对《办法》的实施情况及成效进行交流及评价。

总体来说,相关部门都充分肯定了《办法》的重要性,容积率的调整既源于历史问题,也源于现实需求。一方面城市土地资源紧缺,提高容积率,意味着等量土地供给条件下土地出让效益的增加;另一方面,城市建设过程中确实存在规划调整或修编造成地块发展条件发生变化的因素,同时,规划核实过程中建设项目超规划许可的情况也客观存在。因此《办法》的出台为处置用地遗留问题、解决现实需求等方面提供了办事的依据,同时明确了责任各方的权利和义务,有利于加强容积率调整的监管和控制。相关部门一致认为其存在是有必要的且有意义的,应继续有效。给予肯定的同时也指出须从源头上做起,控制容积率的调整行为,限制调整幅度,同时完善《办法》的相关配套文件,增强《办法》的可操作性。

??????? 四、《办法》后评估结论

1、取得的成效分析

(1)出台与《办法》相配套的政策

《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》对经营性用地容积率调整的条件、程序作了详尽的规定,但对因违法建设超容积率补缴土地出让金的操作程序不够明确。在实际工作中,部分服务对象对仅超少量建筑面积而需复杂的研究、决策过程提出意见。南通市规划局于2014年4月8日联合南通市国土资源局出台了通规〔2014〕34号文件:南通市规划局、南通市国土资源局关于深化执行通政办发〔2010〕74号《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》的请示,向市政府就《办法》提出如下建议:

(一)因建设项目墙体厚度原因误差在总建筑面积1%以外(正常误差在1%以内不计容积率)且超过容积率的,由规划部门函告国土部门补缴土地出让金;

(二)因违法建设但可采取改正措施消除对规划实施影响且符合有关规划技术规范的,由规划部门依法予以处罚,超过容积率的由规划部门函告国土部门补缴土地出让金;

(三)补缴土地出让金的建筑面积在项目总建筑面积1%(含1%)以内且不超过1000平方米(含1000平方米)的,由国土部门按照规划部门函告内容测算须补缴土地出让金额并报市政府批准后,由用地单位缴纳土地出让金;超过总建筑面积1%或建筑面积超过1000平方米的,则提交市区经营性用地使用管理联席会议讨论并报市政府批准后,由用地单位补缴土地出让金。涉及到分期核实的,以当期核实的建筑面积作为计算基数。

配套政策文件通规〔2014〕34号文件完善了《办法》中因违法建设超容积率补缴土地出让金不够明确的问题,加强了《办法》的可操作性。

(2)经营性用地容积率调整许可审批与管理进一步规范

《办法》第五条严格控制了经营性用地容积率调整的条件:

规划设计条件是政府出让土地的约定条件,其中容积率指标是规划设计条件的核心内容之一。土地一经出让,任何单位和个人都无权擅自变更容积率。确需调整的,必须符合以下条件之一:

(一)城市总体(分区、专业)规划调整或修编造成地块发展条件变化的;

(二)因城市基础设施、公益性公共设施建设需要导致已出让地块的大小及相关建设条件发生变化的;

(三)国家和省、市的有关政策发生变化的。

符合以上条件的,在不影响国家利益和公众合法权益的前提下,应当按照本办法规定的程序重新核定经营性用地的容积率指标。

《办法》第六条明确规范了经营性用地容积率调整的程序:

(一)建设单位向市规划管理部门提出书面申请,说明调整理由,提出具体调整方案,并附调整后的规划设计方案图;

(二)市规划管理部门对调整容积率申请进行初审,组织有关部门及专家对容积率调整的必要性和调整方案的合理性进行论证、评审,对论证不通过的,不予调整;

(三)市规划管理部门对论证通过的调整方案进行社会公示,采用多种形式征求利害关系人的意见,必要时组织听证;

(四)经论证、公示(听证)后,市规划管理部门认为确需调整容积率的,依法提出调整意见,并附论证、公示(听证)结论和市国土部门土地出让金补缴测算方案等相关材料报市经营性用地使用管理联席会议讨论通过后,报市政府批准;

(五)容积率指标调整经市政府批准后,市规划管理部门方可办理规划方案调整审查等相关手续,并及时将依法变更后的规划条件抄告市国土部门;

(六)建设单位应当根据变更后的容积率及时向市国土部门办理土地出让金补缴等手续,市国土部门与建设单位签订国有土地使用权出让合同补充协议;

(七)建设单位凭土地出让补充协议、补缴出让金及相应契税的缴纳凭证,方可申请办理或变更建设工程规划许可证。

容积率指标调整突破控制性详细规划的,应当依法先行调整控制性详细规划。

2、实施中的问题和解决方案

(1)工程项目监督管理系统网络化建设有待完善

《办法》第九条规定“市规划、建设等管理部门应加强对建设项目施工过程中的跟踪管理,确保建设单位按规划许可进行施工”;第十条规定“市规划管理部门进行建设项目竣工规划核实,重点检查建设用地范围内的总建筑面积是否符合规划设计条件确定的容积率指标”。在《办法》实施过程中,规划、建设和国土各部门之间对于工程项目监督的协同能力不足,信息不对等。

解决方案:建立工程项目实时监管网络平台,保障实施监督的规划、建设、国土等主管部门对于工程项目实施进程信息的一致性,加强对工程项目的跟踪管理。

这一问题属于《办法》施行的执行问题,不属于《办法》本身的制度问题,只需要按“解决方案”落实工作即可。

(2)超容积率补缴土地出让金的操作程序不够明确

《办法》第十条规定“土地出让金补缴标准参照容积率调整执行”,在《办法》实施过程中,因补缴土地出让金的操作程序不够明确,部分服务对象对仅超少量建筑面积而需复杂的研究、决策过程提出意见。

解决方案:南通市规划局已联合南通市国土资源局出台了通规〔2014〕34号文件,明确了因违法建设超容积率补缴土地出让金的操作程序,下一步,南通市规划局应进一步完善配套文件,细化操作流程,确保《办法》顺利执行。

这一问题属于《办法》施行的执行问题,不属于《办法》本身的制度问题,只需要按“解决方案”落实工作即可。

(3)《办法》施行的社会环境需要进一步改善

从《办法》后评估调查问卷调研结果可以看出,部分建设单位对于《办法》中容积率调整条件、程序不甚了解,甚至有建设单位不知道《办法》的存在,这都反映了《办法》施行宣传不够这个问题。

解决方案:利用规划讲堂、新闻媒体、网络平台等向建设单位及个人宣传《办法》,提高认识,加强自律教育,使建设单位自觉遵守和履行本《办法》。

这一问题属于《办法》施行的执行问题,不属于《办法》本身的制度问题,只需要按“解决方案”落实工作即可。

3、《办法》后评估结论与建议

《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》属于政府规范性文件,其主要任务是进一步规范经营性用地容积率的调整管理,维护房地产市场的公开、公平、公正,防止国有土地资产流失。

基于以上目标,专题调研成果和后评估分析表明,《南通市市区经营性用地规划容积率调整管理办法》施行过程中虽然存在一些问题,但都属于《办法》施行的执行问题,不属于《办法》本身的制度问题,建议不修改,继续使用。

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