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《南通市节约用水管理办法》后评估报告

发布时间: 2017-01-12 16:52:10  字体:[ ]

1 摘要

1.1 合法性评估

制定权限符合规定。《南通市节约用水管理办法》(以下简称《办法》)制定权限符合《江苏省规范性文件制定和备案规定》第3条第2款之规定,南通市人民政府有权可以就其职权范围内的事项,制定规范性文件。

制定程序符合要求。《办法》由南通市节约用水办公室负责起草,通过会议座谈、典型调研、个案分析、专家论证、现状评价、市政府法制办指导等多种形式,按《江苏省规范性文件制定和备案规定》的条款规定形成《办法》初稿。《办法》初稿在征求崇川区、港闸区、通州区、建制镇政府以及街道办事处、市经济技术开发区等政府部门和管理部门意见后,形成《办法》讨论稿,《办法》讨论稿在征求市县两级发展改革、建设、财政、物价、农业、环保、质量技术监督等主管部门意见的基础上,经南通市水利局党组集体研究后,形成《办法》的送审稿及其起草说明,连同《办法》制订的必备材料报送双色球智能缩水大师审核。双色球智能缩水大师审核后形成书面审核意见,并将《办法》送审稿、起草说明和书面审核意见提交南通市人民政府,南通市十三届人民政府于2010年2月10日第39次常务会议审议通过,并以通政规〔2010〕2号文件印发《南通市节约用水管理办法》施行通知,符合规范性文件制定程序。

与上位法关系保持一致。《办法》涉及的上位法律、法规有《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《江苏省水资源管理条例》、《江苏省节约用水条例》等,除《江苏省节约用水条例》外,其他法律、法规以及涉及的其它上位法律、法规及其规范性文件,在《办法》施行期间没有出现修改的情况。因此,正在施行的《办法》并无设定政府性规范文件无权设定的行政许可、行政强制、行政处罚,未增设违反上位法的行政许可、行政强制、行政处罚,未增设违反上位法的行政许可、行政强制条件,未突破上位法规定的行政处罚幅度,主要内容与法律法规无抵触,主体内容与上位法保持一致。《江苏省节约用水条例》于2015年9月经省政府第66次常务会议讨论,省人大常委会第12届人民代表大会常务委员会第20次会议于2016年1月15日审议通过,并于2016年5月1日起施行。《江苏省节约用水条例》的主要内容有:明确省有关主管部门职责、鼓励公民举报浪费水行为、总量和强度的控制及定额管理、制定节约用水实施方案、鼓励使用再生水、鼓励社会资金投入节水产业、进一步加大违法处罚力度。从《办法》涵盖的内容分析,尚未见与《江苏省节约用水条例》相抵触的条款,只是部分条款存在需要细化、明确和补充的内容。

1.2 合理性评估

主体权力行使拘约不足。《办法》第四条规定的行政主体是:“市、县(市)水行政主管部门按照规定权限,负责本行政区域内节约用水的统一管理和监督工作”;“南通市市区水资源管理处受市水行政主管部门的委托,负责崇川区、港闸区、市经济技术开发区节约用水日常管理工作;通州区水行政主管部门负责该区节约用水日常管理工作”;“各级发展改革、建设、财政、物价、农业、环保、质量技术监督等部门按照各自职责,协同做好节约用水管理工作”;“各建制镇政府、街道办事处配合做好辖区范围内社区节水工作”,形成市级水行政主管部门(市区水资源管理处)、县(市)水行政主管部门两类直接行政主体,以及发展改革、建设、财政、物价、农业、环保、质量技术监督、建制镇政府、街道办事处、市政、园林、环卫等间接责任主体。

从行政主体承担职责、义务履行相互协调平衡的视角评估,《办法》对于行政主体赋予了管理职权,但作为规范性文件,对行政主体权力行使拘约显得不足,没有苛以相应的责任,仅在第三十五条中规定“节约用水管理部门工作人员,在履行职责过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者有关机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”,在行政主体职责设置和义务履行方面不足以体现公平公正的原则,影响行政主体在规定的范围内行使行政权力和履行规定义务的合理性。

管理措施具有合理性。各类型用水户在《办法》中统一使用“居民用水户”和“非居民用水户”(简称计划用水户)予以表达,形成《办法》规定的行政相对人,就各项管理措施针对行政相对人作了具体规定。《办法》第十一条规定“对达到一定用水规模的计划用水户实行用水计划管理”,第十二条规定“计划用水户应当在当年的十一月向水行政主管部门(市区水资源管理处)提出下年度用水计划申请”,第十四条列举了调减其下年度用水计划的六种情形,第十五条列举了增加当年度用水计划须符合的三个条件,第十六条列举了计划用水户加强节约用水管理的五项措施,第十七条按“取用地表水和地下水的超计划用水户”、“城市规划区内取用公共供水的超计划用水户”两种类型,分别按取水方式的不同列举了超出用水计划部分实行加价收费的标准和方法,第十九条规定“用水户应根据核定的用水计划配备相应规格和精度的计量设施”,第二十条规定“居民生活用水实行按户计量收费”,第二十三条规定“用水户应当根据国家、省标准和本市规定,定期进行水平衡测试”,第二十四条规定“用水户不得擅自将城市公共设施供水和自建设施供水对外供应”,第二十五条规定“用水户应当采用节水型工艺、设备和产品”,第三十条规定“公共供水单位、城镇转供水单位、拥有自备水源的单位应当加强对供水管网的维护管理,定期进行管网检漏,确保供水管网漏损率符合国家规定标准”。

上述列举的《办法》中规定的行政相对人用水的行为规范和各项管理措施,目标明确,责任设定具体,并无差别对待,体现了行政相对人均有依法用水的权力和保护、节约用水的责任,对于超计划用水,处罚力度相同,体现了规范性文件管理措施的合理性。

法律责任设定需要细化。《办法》关于法律责任设定包括行政主体和行政相对人两个方面。第三十四条规定“违反本办法规定的,依照有关法律、法规、规章的规定进行处罚”,第三十五条中规定“节约用水管理部门工作人员,在履行职责过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者有关机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”,第十七条按“取用地表水和地下水的超计划用水户”、“城市规划区内取用公共供水的超计划用水户”两种类型,分别按取水方式的不同列举了超出用水计划部分实行加价收费的标准和方法。

上述法律责任设定,体现了对用水户经济手段的调节、管理人员法律责任的追究,以及违反《办法》规定的处罚依照,这些法律责任的设定,虽然体现了权利与义务的对等原则,但由于没有对用水户进行合理分类,并制定有针对性的处罚要则,降低了法律责任设定的可操作性、针对性,相应地弱化了法律责任设定的合理性。

1.3 协调性评估

结构体系逻辑性较强。《办法》共三十六条,按照其内在的逻辑顺序,大体可以划分为:第一条至第七条为“总则”,阐述了规范目的、管理主体、行政相对人及其适用范围;第八条至第十七条为“用水管理”,从节水规划制定、用水定额确定、用水计划管理、经济方法实施等方面作了规范;第十八条至第二十条为“效率控制”,主要从“三同时”制度落实、用水计量、阶梯式水价等方面作了规范;第二十一条至第二十二条为“非常规水源利用”,从污水再生、再生水利用、雨水设施配套建设等方面作了规范;第二十三条至第三十三条为“保障措施”,从水平衡测试、供水设施使用、节水型工艺(设备、产品)推广、用水分型节水措施、农业节水能力管理、应急供水预案启动、用水信息统计等方面作了规范;第三十四条至笫三十五条为“法律责任”,从处罚依据、违法行为等方面作了规范;第三十六条为“附则”,明确了施行日期。

从条文结构来看,《办法》内在结构严密,富有条理,符合逻辑,结构协调性较强。

与同位阶规范性文件相互协调。南通市相继出台的同位阶规范性文件主要有《南通市地下水管理办法》(2011)、《南通市地下水勘查管理办法》(2012)、《南通市城乡供水管理办法》(2014)、《南通市市区排水与污水处理管理办法》(2014)等。

《南通市地下水管理办法》重在规定地下水资源的开发利用和保护,从保护管理与开发利用相结合的视角,对地下水监测与监管、地下水资源评价、工程建设中基坑降水监管、地质环境监测、地下水水价调整等方面作了规范;《南通市地下水勘查管理办法》侧重于加强地下水勘查的管理,由市国土资源管理局作为行政主体统一负责地下水勘查管理和监督工作,行政相对人为探矿权(申请)人。《南通市城乡供水管理办法》为加强城乡供水管理,发展城乡供水事业,满足城乡用水需求,保障居民饮用水质量和安全,维护供水单位和用户的合法权益,重在调整各级城乡供水主管部门与供水单位之间的关系。《南通市市区排水与污水处理管理办法》重在调整负责对本市排水与污水处理进行指导、监督和管理的市城乡建设行政主管部门与排水户之间的管理关系。

上述同位阶规范性文件均涉及水资源的开发利用和节约保护等方面内容,但由于各有侧重,或强调地下水开采利用,或强调资源勘探,或强调饮用水供应,或强调水排放与处理,形成的行政主体也有不同,不同行政主体按照法定权限及程序履行职责,互相配合,共同实施水资源综合管理,形成互相协调、互为补充的规范管理格局,没有形成行政权力冲突,具备同位阶规范性文件相互协调的特性。

与相关联的法律法规协调性得到体现。相关联的主要法律法规包括:《中华人民共和国水法》、《水行政处罚实施办法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《江苏省水资源管理条例》、《江苏省水行政处罚自由裁量标准》、《江苏省水行政处罚程序规定》、《江苏省节约用水条例》、《农田水利条例》等,除《江苏省节约用水条例》、《农田水利条例》外的法律、法规或规范性文件,调整对象和调整区域具有“大而全”的特点,南通市出台的《南通市节约用水管理办法》具有区域性“小而精”的特点,且《办法》第三十四条规定“违反本办法规定的,依照有关法律、法规、规章的规定进行处罚”,从而体现了与相关法律法规的协调性。

2016年5月1日起施行的上位法《江苏省节约用水条例》,明确了有关主管部门职责、鼓励公民举报浪费水行为、总量和强度控制及其定额管理、制定节约用水实施方案、鼓励使用再生水、鼓励社会资金投入节水产业、进一步加大违法处罚力度等内容形成法规制度。自2016年7月1日起施行的上位法《农田水利条例》,涉及节约用的相关内容包括“农业用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”、“农业用水应当合理确定水价,实行有偿使用、计量收费”等法规制度。

由于《江苏省节约用水条例》、《农田水利条例》都是新近出台的法规,不同避免地存在阐述方式、内容结构、调整对象的差异,但整体上,《南通市节约用水管理办法》尚未见有明显冲突的条款。

体制性管理职能得到体现。2006年南通市编办以通编办发〔2006〕46号文批复在南通市水利局水政水资源处增挂“南通市节约用水办公室”的牌子,并且明确了节约用水办公室的主要职责,2011年、2012年市编办分别以通编办发〔2011〕26号、通编办发〔2012〕285号两个文件,正式明确节约用水办公室承担指导全市节约用水的工作职责

为配合“三定”方案,2015年10月南通市编办以通编办发〔2015〕159号文件规定:南通市节约用水办公室(挂“南通市市区水资源管理处”牌)主要宗旨是指导全市节约用水,推动节水型社会建设,涉及节水职能的管理内容有负责南通市城市规划区内(不含通州区)计划用水和节约用水管理,负责市区企事业单位的先进节水技术、器具及节水工艺、设备的推广应用,组织实施水平衡测试。

内设节约用水管理科的业务范围包括:指导县(市)、通州区节水工作,负责辖区内各取用水户用水计划(定额)的编制、下达、考核,负责先进节水技术、器具的推广应用,指导各取用水户开展节水技术改造,负责开展水平衡测试、城市规划区节水型社会建设,负责节水宣传工作,协调开展节水型城市创建等。

上述机构演变过程结合“三定”方案明确的宗旨、机构职能、管理范围与《办法》第四条规定的“市、县(市)水行政主管部门按照规定权限,负责本行政区域内节约用水的统一管理和监督工作”,“南通市市区水资源管理处受市水行政主管部门的委托,负责崇川区、港闸区、市经济技术开发区节约用水日常管理工作,通州区水行政主管部门负责该区节约用水日常管理工作”等内容具有衔接性,与《办法》第十三条规定的“水行政主管部门(市区水资源管理处)应当根据行业用水定额、节约用水规划和年度用水总量,在当年的十二月核定下达计划用水户下年度用水计划”等内容具有可操作性,即《办法》中设定的管理机构、职能界定、业务范围与“三定”方案具有较强的协调性。

1.4 操作性评估

相关用语表达明确。如“公共供水设施”“江、河、库、塘以及地下取水”“损失、消耗和污染”“产品用水单耗、重复利用率”“废水排放”“使用再生水”“雨中、中水利用设施”“节水灌溉技术和节水栽培技术”等关键词性质的规范表述明确、易懂。

在个别的规范性用语表达中,存在需要商榷的地方,如第二条中将“单位和个人”简称为“用水户”,第十一条中将“非居民用水户”简称为“计划用水户”,所表达的意图是要区分居民生活用水与非生治用水计划管理的不同,但单条理解容易产生概念性重复;再如第十三条中以“水行政主管部门”表达后又括注了“市区水资源管理处”,所要表达的意图是市县两级“水行政主管部门”,但括注了“市区水资源管理处”,解读为“市区水资源管理处”履行市级“水行政主管部门”管理职能,但第八条规定了“各级水行政主管理部门”“组织编制节约用水专业规划”,如果县级用水计划由市级统一下达,对节约用水计划管理的主体就存在界定不清的概念;又如第二十二条中“下列工程项目”与列举的本条第四款“日杂排水量超过250立方米的独立工业企业以及成片开发的工业园区”比较,存在对应关系不够精准问题。上述存在的不足,从表达的意图结合通篇理解,并不影响《办法》的实施。

实施相对便民。第十七条中按“取用地表水和地下水的超计划用水户”和“城市规划区内取用公共供水的超计划用水户”两类用水户,规定了超计划用水部分加收的费用标准,形成阶梯式计量关系;第二十二中对“工程项目”的建筑面积以及“日杂排水量”的体量作了规定;这些均有利于行政相对人有效率地安排工作,相对便民,提高了行政效率。《办法》中对用水计划申请、下达时间、增加当年度用水计划申请条件、节约用水措施、再生水和雨水利用、水平衡测试限期达标、地热(冷)系统水源优先利用等均有详细规定,程序正当、易行,具有较强的操作性。

具备行政相对人诉求条件。《办法》中虽然未对单位和个人投诉、举报条款作出具体规定,但作为行政主体的南通市水利局政府门户网站“公众参与”栏目设置了“投诉建议”、“民意调查”等公开窗口,在市行政中心也有南通市水利局办公窗口,这些条件可以满足行政相对人投诉、举报的需要。

1.5 技术性评估

形式结构评估。立法性文件一般应分章节展开,但国务院《规章制定程序条例》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》规定,除内容复杂外,一般不分章节。规范性文件可根据需要称“决定”、“办法”、“规定”等,因此《办法》之名称为“管理办法”以及仅仅36条款而不分章节,符合上位法规定;虽然文件未分章节,但整个文件脉络清晰,层次井然,已经暗含总则、用水管理、效率控制、非常规水源利用、保障措施、法律责任、附则等内容,逻辑结构较为严谨,符合规范性文件制发要求。

语言表述评估。《办法》中既有水资源管理专业词汇,又有诸多法律术语,前者如对“公共供水设施取水或者直接从江、河、库、塘以及地下取水”的概念界定,对于计划用水户年度用水计划申请、申请材料列举、调减下年度用水计划、年中用水计划调整、加收费用标准等内容体现了区别运用,对于义务规定使用“应当”等词汇,对于行为性规范使用“可”,对于条件性设定使用“须”,对于选择性设定使用“按”等词汇,表意简洁、明晰。对于上位法有明确规定的,尽量不重复,而是以“依照有关法律、法规、规章的规定进行处罚”或“依法追究刑事责任”或执行。

主要内容评估。《办法》主要内容涉及的各项规定的协调性已在前述“协调性评估”中作了分析。此外,就行政主体权责对称的逻辑顺序分析,《办法》中虽然赋予了行政主体管理职权,又明确规定职权行使的方式、步骤等,但体现的赋予行政管理机关权力与责任承担相统一原则略显不够对称,惩罚性条款不够具体,因果关系的逻辑结构需要完善。

1.6 实效性评估

南通市作为国家级节水型城市创建单位,以《办法》为指导,通过特种行业实行用水名录双标调控、非常规水源利用实现制度化管理、节约用水设施实行“三同时”制度、工业和生活用水实行定额管理、依靠工艺创新提高水的重复利用率等系列措施,使节水型社会建设成就亮点突出,主要表现在:

对虹桥片等30个老城区共计1250栋住宅楼进行雨污分流改造,基本实现了老城区的雨污分流,至2015年底建成区雨污分流排水体制管道覆盖率达91.12%;共计抽查355627套用水器具,全部为节水型器具或改造为节水型器具,节水器具普及率100%;至2015年底,市区共建成省级节水型小区48家,节水型居民小区覆盖率达9.83%,符合国家节水型城市5%的要求;先后于2014年、2016年两次修订了南通市工业和城市生活用水定额,2015年居民城市生活用水量为142.1升/人·日,符合标准;创建省级节水型企业45家,2015年工业用水重复利用率(不含电厂)达到92%,高于80%考核要求;2013年底,南通市节水型社会试点建设在长江流域率先通过水利部验收,获得“第三批全国节水型社会建设示范区”称号。

全市共创建省级节水型企业130个、节水型高校6所、节水型学校26所、节水型社区61个、节水型灌区9个和节水教育基地1个,通州区、如皋市分别于2014年2015年创成省级节水型社会示范区。

1.7 后评估结论建议

《办法》属于政府规范性文件,是根据《中华人民共和国水法》、《江苏省水资源管理条例》等法律、法规的规定,结合南通市实际制定的,其主要目标是指在保持经济社会可持续发展、不影响居民生活质量的前提下,通过规范行政主体和行政相对人行为,采取综合措施,减少取水、用水过程中水的损失、消耗和污染,杜绝用水浪费,提高水的利用效率,从而实现南通市水资源的合理开发、高效利用,保护和改善区域水环境,促进南通市经济社会可持续发展。

基于以上目标,后评估分析和调研成果表明,《办法》虽然存在诸如涵盖内容的部分条款需要细化明确和补充、行政主体权力行使拘约弱化、对用水户缺乏针对性的处罚要则、个别规范性用语表达存在需要商榷的地方等不足,但这些不足并不影响《办法》的具体执行,且在执行过程中形成的一些政策和措施已经取得了显著突出的成效。因此,本期后评估建议对《办法》进行修改后继续使用,或不进行修改,待条件成熟时将《办法》上位成《南通市地下水管理条例》时再作相应地补充、修改和完善。


2 后评估工作概况

2.1 制定后评估实施方案

根据市政府办公室通政办发〔2016〕56号《关于开展2016年度市政府规范性文件后评估工作的通知》和市政府办公室通政办发〔2015〕5号《关于进一步做好市政府规范性文件后评估工作的通知》要求,《南通市节约用水管理办法》列入2016年规范性文件后评估对象;南通市节约用水办公室根据有关文件要求于2016年6月份启动《办法》后评估工作,并于2016年7月份制订了后评估实施方案,计划2016年10月30日前完成后评估任务。

2.2 明确后评估职责分工

依据“市政府办公室关于进一步做好市政府规范性文件后评估工作的通知”(通政办发〔2015〕5号)文件精神,及其后评估实施方案工作内容,南通市节约用水办公室按照南通市政府采购有关规定,于2016年8月4日以公开招标的形式确定由南通大学承担《办法》后评估分析和技术文件撰写;南通市节约用水办公室负责实施效果分析和评价工作,协助南通大学做好《办法》后评估分析的面上调研和重点分析数据的采集。

为加强组织领导,后评估工作在南通市水利局依法行政工作领导小组的领导下进行,并于2016年7月份成立了以局党组成员曹建华为组长的后评估工作项目小组,局水资源处为责任部门,负责进度考核和责任落实的检查、协调工作。

2.3 制定后评估技术路线

根据后评估实施方案,围绕市政府法制办“规范性文件后评估工作流程”的要求,按“基础环节”、“目标解析”、“评估分析”、“适应评价”、“撰写后评估报告”、“后评估结论建议”6个工作流程设计了技术路线,以2015年底为后评估时间节点,兼顾前期时段进行对比分析。于2016年8月份开展了相应的调研工作。

2.4 实施效果调研和论证

经过为期1个月的业外调研和相关工作技术测试,就实施效果内容先后调研了南通市区节水器具普及率、南通市区洗浴洗车等特种行业用水行业名录和用水量、雨水利用政策和工程建设措施、节水设施建设“三同时”实施效果、节水型示范社区(学校)建设、工业和公共供水节水管理等内容,形成《办法》实施效果的支撑附件。

2.5 撰写后评估报告

2016年10月上旬按照规范性文件后评估规定的内容形成《办法》后评估报告。在评估《办法》技术条款的法律适应性基础上,重点就实施成效,从特种行业实行用水名录双标调控、非常规水源利用实现制度化管理、节水型社会建设成就亮点突出、用水总量和取水许可双效控制、用水效率和节水管理实效提升、持续推进节约用水措施落实进行评估论证,并从整体上形成《办法》后评估结论和建议。


3 节水管理和立法背景

3.1 节水制度纵横向比较和立法进展

3.1.1 纵向背景比较

3.1.1.1 国家层面的节水管理

在国家层面上,节约用水管理尚未形成法律层面的规定。对于城市用水可追塑到1988年12月30日建设部以第1号令的形式发布的《城市节约用水管理规定》。该规定仅适用于“城市规划区内节约用水的管理工作”,规定城市“新建供水工程时,未经上一级城市建设行政主管部门的同意,不得新增工业用水量”,对于农业用水、非常规水源利用、奖罚考核条件、有关实施主体均未作明确规定。2012年贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议决策部署,国务院办公厅印发了《国家农业节水纲要(2012-2020年)》,明确了政府在农业节水发展中的责任主体地位,规定了农业节约用水是节约用水管理的重要方向。

自2002年起水利部一直开展节约用水管理法规的研究起草工作,2005年以来国务院曾先后6次将“节约用水条例”列入国务院立法工作计划,全国人大环资委多次支持水利部的意见,认为节约用水是减少水资源无效消耗,提高水资源利用效率,缓解水资源紧缺的根本性措施,节约用水立法工作十分重要,建议国务院有关部门抓紧制定相关条例。

2011年中编办以“中央编办发〔2011〕25号”文件出台了《关于进一步明确节约用水部门职责分工的通知》,通知规定,“水利部负责全面的节约用水工作,会同有关部门起草节约用水法律法规、拟定节用水政策,编制节约用水规划,制订有关标准,指导和推动节水型社会建设,制定用水总量控制、定额管理和计划用水制度并组织实施,指导节水灌溉工程建设与管理,会同有关部门对水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核”。根据上述通知要求,国务院法制办牵头,国家发展和改革委员会、建设部、水利部联合组成了“节约用水立法工作组”,于2014年4月15日公布了《节约用水条例(征求意见稿)》,2016年至今,由水利部政策法规司牵头,仍在调研、修改、补充中。

3.1.1.2 省级层面的节水管理

根据省政府“三定”方案,省水利厅负责全省的节约用水管理工作。省水利厅根据省人大常委会立法计划,于2013年成立了《江苏省节约用水条例》起草小组,在广泛调查、深入研究的基础上,起草了《江苏省节约用水条例(草案)》初稿,经水利和立法方面的专家对初稿的进行多次研究论证和修改,于2014年5月报送省政府。省政府法制办经初步审查和修改,形成了《江苏省节约用水条例(草案)》(征求意见稿),征求了省发展和改革、机构编制、财政、人力资源社会保障、国土资源、住房和城乡建设、教育、科技、民政、司法、经济和信息化、交通运输等部门和单位以及13个省辖市政府的意见,同时在江苏政府法制网站上向社会公开征求意见。在汇总反馈意见后,对这些意见进行了认真梳理、分析和研究,广泛吸收了合法、合理的意见和建议,省政府法制办就《江苏省节约用水条例(草案)》中意见分歧较大的部门职责分工、用水总量控制和用水定额制度、水价调节、节水载体建设、节水“三同时”制度等内容,先后3次召开专题协调会,与省相关部门进行沟通协商,形成了《江苏省节约用水条例(草案)》(立法调研稿)。2014年8月省政府法制办再次会同省水利厅等相关部门,对照反馈意见和矛盾分歧突出的条款进行了系统研究,组织省水利厅、住房和城乡建设、交通运输等有关部门召开立法协调会,对相关条款再次进行推敲和完善,形成了《江苏省节约用水条例(草案)》(修改送审稿),报送省政府常务会议研究。2015年9月经省政府第66次常务会议讨论,通过了《江苏省节约用水条例(草案)》,省人大常委会第12届人民代表大会常务委员会第20次会议于2016年1月15日审议通过了《江苏省节约用水条例》,自2016年5月1日起施行。

3.1.2 横向背景比较

2015年3月新《立法法》实施前,我省的南京、苏州、徐州、无锡四市作为“较大的市”可以制定地方性法规。根据此规定,南京市于2007年9月出台了《南京市城市供水和节约用水管理条例》,无锡市于2013年8月出台了《无锡市水资源节约利用条例》,徐州市、苏州市分别于2007年10月、2009年11月出台了《徐州市节约用水条例》、《苏州市节约用水条例》。江苏省其它地级市围绕节约用水管理办法、水资源管理实施办法、节水供水管理办法等内容,形成了规范性文件。?

3.1.3 管理立法进展

继《江苏省节约用水条例》通过省人大审议,于2016年5月1日起正式施行前后,有关省辖市为进一步规范、指导节水工作,先后将“节约用水条例”列入立法、修改计划。淮安市在2016年初提出,已经将《淮安市节约用水条例》纳入淮安市2017年立法计划;徐州市针对《徐州市节约用水条例》存在的节水主体、覆盖范围等内容与上位法《江苏省节约用水条例》存在一些不足的问题,已经着手对原条例进行修改;南京市计划将《南京市城市供水和节约用水管理条例》改成《南京市节约用水条例》,将城市供水和排水管理内容另行出台法规“条例”加以规范。

3.2 节水机制建设和上位法亮点综述

3.2.1 节约用水机制建设

由于受体制的约束和变迁的影响,节约用水机制建设长期滞后于经济环境建设和水资源管理要求。近几年来,随着最严格水资源管理制度的落实,新时期“节水优先”战略布署的实施,重视水、节约水、治理水、管好水,提高用水效率,实现由粗放用水向集约用水方式的根本性转变才成为立法需求,“政府主导、部门协同、市场引导、公众参与”的节约用水机制才得以形成,旨在推动全社会节约水资源,提高用水效率,保护和改善生态环境,建设节水型社会,促进经济社会可持续发展成为立法目标。

3.2.2 上位法亮点措施综述

作为上位法的《江苏省节约用水条例》,其亮点措施主要有:明确省有关主管部门职责、鼓励公民举报浪费水行为、总量和强度的控制及定额管理、制定节约用水实施方案、鼓励使用再生水、鼓励社会资金投入节水产业、进一步加大违法处罚力度。

明确省有关主管部门职责。省水行政主管部门负责全省节约用水工作,拟定政策,编制规划,制定有关标准,指导和推动全省节水型社会建设。省发展和改革主管部门负责做好节约用水规划、指标与国民经济和社会发展规划以及资源节约和综合利用规划的协调衔接。省住房和城乡建设主管部门指导城镇节水工作,制定城市规划、建设和市政公用事业方面的节水制度、办法和具体标准,落实节水工作要求。省其他有关行业主管部门根据节约用水政策、规划和标准,结合行业管理工作落实节水工作的要求。

鼓励公民举报浪费水行为。任何单位和个人都有节约用水的义务,对严重浪费水的行为有权举报,新闻媒体应当开展节约用水的公益宣传和舆论监督。

总量和强度的控制及定额管理。实行区域用水总量和强度控制制度,建立覆盖省、设区的市、县三级行政区域的用水总量和强度控制指标体系。行业用水定额由省有关行业主管部门制订,报省水行政主管部门和质量技术监督行政主管部门审核同意,由省人民政府公布,并报国务院水行政主管部门和国务院质量技术监督行政主管部门备案。行业用水定额应当根据用水效率红线确定的目标以及用水需求变化、技术进步和经济发展情况及时修订。

制定节约用水实施方案。加大农业节水力度,制定农业节约用水实施方案,建设农业节约用水灌溉设施,推广应用节水农业新技术。加大工业节水技术改造,要求工业企业对生产用水进行全过程控制。加大城市生活节水工作力度,鼓励居民使用节水型器具。加大对非常规水源的利用,将非常规水源利用纳入最严格水资源管理制度和环境保护目标责任考核。

鼓励使用再生水。工业集聚区应当统筹规划建设集中式污水处理设施和再生水利用系统,区内企业有条件的应当使用符合用水水质要求的再生水。

鼓励社会资金投入节水产业。对节水型社会示范区、节水型载体建设、水平衡测试、节水技术改造和非常规水源利用等项目给予支持。鼓励和引导用水户对海水进行综合利用。鼓励和支持单位、社团和个人开展节约用水科学技术研究。

进一步加大违法处罚力度。对计划用水户、工业企业、公共供水企业、特殊用水行业经营者等违反条例有关规定,明确了相关处罚标准,规定最高处罚达5万元;同时对县级以上人民政府行政主管部门或其他部门未履行条例规定职责的主管人员和直接责任人员依法予以行政处分,对工作中存在徇私舞弊、滥用职权等的工作人员依法予以行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

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4 《办法》后评估内容

2010年2月10日经南通市第十三届人民政府第39次常务会议审议通过,南通市人民政府以通政规〔2010〕2号文件出台了《南通市节约用水管理办法》(以下简称“《办法》”)规范性文件,自2010年3月22日起施行。

根据市政府办公室通政办发〔2016〕56号通知要求,《办法》列入2016年规范性文件后评估对象,后评估工作具体要求按市政府办公室通政办发〔2015〕5号文件规定进行,要求在2016年10月30前完成后评估任务。

4.1 《办法》制定的合法性评估

4.1.1 制定权限评估

依照《江苏省规范性文件制定和备案规定》第3条第2款之规定,南通市人民政府有权可以就其职权范围内的事项,制定规范性文件。

4.1.2 制定程序评估

依照《江苏省规范性文件制定和备案规定》,《办法》由南通市水利局负责起草。南通市水利局通过会议座谈、典型调研、个案分析、专家论证、现状措施评价、市政府法制办指导等多种形式,按《江苏省规范性文件制定和备案规定》的条款规定形成《办法》初稿。《办法》初稿在征求崇川区、港闸区、通州区、建制镇政府以及街道办事处、市经济技术开发区等政府部门和管理部门意见后,形成《办法》讨论稿,《办法》讨论稿在征求市县两级发展改革、建设、财政、物价、农业、环保、质量技术监督等主管部门意见的基础上,经南通市水利局党组集体研究后,形成《办法》的送审稿及其起草说明,连同《办法》制定的必备材料报送双色球智能缩水大师审核。双色球智能缩水大师审核后形成书面审核意见,并将《办法》送审稿、起草说明和书面审核意见提交南通市人民政府,南通市十三届人民政府于2010年2月10日第39次常务会议审议通过,并以通政规〔2010〕2号文件印发《南通市节约用水管理办法》施行通知,符合规范性文件制定程序。

4.1.3 与上位法关系评估

《办法》涉及的上位法律、法规有《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《江苏省水资源管理条例》、《江苏省节约用水条例》等,除《江苏省节约用水条例》外,其他法律、法规以及涉及的其它上位法律、法规及其规范性文件,在《办法》施行期间没有出现修改的情况。因此,正在施行的《办法》并无设定政府性规范文件无权设定的行政许可、行政强制、行政处罚,未增设违反上位法的行政许可、行政强制、行政处罚,未增设违反上位法的行政许可、行政强制条件,未突破上位法规定的行政处罚的幅度,主要内容与法律、行政法规、省地方性法规的规定无抵触,主体内容与上位法保持一致。

《江苏省节约用水条例》于2015年9月经省政府第66次常务会议讨论,省人大常委会第12届人民代表大会常务委员会第20次会议于2016年1月15日审议通过,并于2016年5月1日起施行。《江苏省节约用水条例》的主要内容有:明确省有关主管部门职责、鼓励公民举报浪费水行为、总量和强度的控制及定额管理、制定节约用水实施方案、鼓励使用再生水、鼓励社会资金投入节水产业、进一步加大违法处罚力度。

从《办法》涵盖的内容分析,尚未见有直接相抵触的条款,只是部分条款存在需要细化、明确和补充的内容。

4.2 《办法》制定的合理性评估

主要按公平公正原则、各项管理措施、法律责任设定三项内容进行合理性分析。

4.2.1 公平公正原则的合理性分析

行政主体职责设置和义务履行体现了公平公正的原则。《办法》第四条规定的行政主体是:“市、县(市)水行政主管部门按照规定权限,负责本行政区域内节约用水的统一管理和监督工作”;“南通市市区水资源管理处受市水行政主管部门的委托,负责崇川区、港闸区、市经济技术开发区节约用水日常管理工作;通州区水行政主管部门负责该区节约用水日常管理工作”;“各级发展改革、建设、财政、物价、农业、环保、质量技术监督等部门按照各自职责,协同做好节约用水管理工作”;“各建制镇政府、街道办事处配合做好辖区范围内社区节水工作”。第五条规定“市、县两级政府将节约用水纳入国民经济和社会发展规划,培育和发展节水产业”,第二十九条规定“市政、园林、环卫等部门用水应当优先利用劣质水或者经处理达到使用标准的再生水,逐步减少使用自来水”,为此,形成南通市市区水资源管理处、县(市)水行政主管部门2类直接行政主体,以及发展改革、建设、财政、物价、农业、环保、质量技术监督、建制镇政府、街道办事处、市政、园林、环卫等间接行政或责任主体。

第六条规定“市、县两级政府安排节水专项资金”,第八条规定“各级水行政主管部门应当根据水资源综合规划,组织编制节约用水专业规划”,第九条规定“各级水行政主管部门可指导同级行业主管部门制定严于省定额的地方用水定额”,第十条规定“市水行政主管部门会同相关部门,根据水资源规划、用水定额、经济技术条件等,制定年度用水计划,对年度用水实行总量控制”,第十三条规定“水行政主管部门(市区水资源管理处)应当根据行业用水定额、节约用水规划和年度用水总量,在当年的十二月核定下达计划用水户下年度用水计划”,第二十九条规定“市政、园林、环卫等部门用水应当优先利用劣质水或者经处理达到使用标准的再生水,逐步减少使用自来水”。为此,形成与市水行政主管部门(市区水资源管理处)、县(市)水行政主管部门2类直接行政主体,以及发展改革、建设、财政、物价、农业、环保、质量技术监督、建制镇政府、街道办事处、市政、园林、环卫等间接行政或责任主体适应的节约用水管理和监督责任。

从行政主体承担的职责、义务的履行相互协调平衡的视角评估,《办法》对于行政主体赋予了管理职权,但作为规范性文件,对行政主体权力行使拘约显得不足,没有苛以相应的责任,仅在第三十五条中规定“节约用水管理部门工作人员,在履行职责过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者有关机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”,在行政主体职责设置和义务履行方面不足以体现公平公正的原则,影响行政主体在规定的范围内行使行政权力和履行规定义务的合理性。

4.2.2 各项管理措施的合理性分析

各类型用水户在《办法》中统一使用“居民用水户”和“非居民用水户”(简称计划用水户)予以表达,形成《办法》规定的行政相对人,就各项管理措施针对行政相对人作了具体规定。《办法》第十一条规定“对达到一定用水规模的计划用水户实行用水计划管理”,第十二条规定“计划用水户应当在当年的十一月向水行政主管部门(市区水资源管理处)提出下年度用水计划申请”,第十四条列举了调减其下年度用水计划的六种情形,第十五条列举了增加当年度用水计划须符合的三个条件,第十六条列举了计划用水户加强节约用水管理的五项措施,第十七条按“取用地表水和地下水的超计划用水户”、“城市规划区内取用公共供水的超计划用水户”两种类型,分别按取水方式的不同列举了超出用水计划部分实行加价收费的标准和方法,第十九条规定“用水户应根据核定的用水计划配备相应规格和精度的计量设施”,第二十条规定“居民生活用水实行按户计量收费”,第二十三条规定“用水户应当根据国家、省标准和本市规定,定期进行水平衡测试”,第二十四条规定“用水户不得擅自将城市公共设施供水和自建设施供水对外供应”,第二十五条规定“用水户应当采用节水型工艺、设备和产品”,第三十条规定“公共供水单位、城镇转供水单位、拥有自备水源的单位应当加强对供水管网的维护管理,定期进行管网检漏,确保供水管网漏损率符合国家规定标准”。

上述列举的《办法》中规定的行政相对人用水的行为规范和各项管理措施,目标明确,责任设定具体,并无差别对待,体现了行政相对人均有依法用水的权力和保护、节约用水的责任,对于超计划用水,处罚力度相同,体现了规范性文件管理措施的合理性。

4.2.3 法律责任设定的合理性分析

《办法》关于法律责任设定包括行政主体和行政相对人两个方面。第三十四条规定“违反本办法规定的,依照有关法律、法规、规章的规定进行处罚”,第三十五条中规定“节约用水管理部门工作人员,在履行职责过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者有关机关依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”,第十七条按“取用地表水和地下水的超计划用水户”、“城市规划区内取用公共供水的超计划用水户”两种类型,分别按取水方式的不同列举了超出用水计划部分实行加价收费的标准和方法。

上述法律责任设定,体现了对用水户经济手段的调节、管理人员法律责任的追究,以及违反《办法》规定的处罚依照,这些法律责任的设定,虽然体现了权利与义务的对等原则,但由于没有对用水户进行合理分类,并制定有针对性的处罚要则,使法律责任设定的可操作性、针对性不强,从而影响法律责任设定的合理性。

4.3 《办法》制定的协调性评估

4.3.1 内部各项规定的协调性评估

《办法》共三十六条,按照其内在的逻辑顺序,大体可以划分为:第一条至第七条为“总则”,阐述了规范目的、管理主体、行政相对人及其适用范围;第八条至第十七条为“用水管理”,从节水规划制定、用水定额确定、用水计划管理、经济方法实施等方面作了规范;第十八条至第二十条为“效率控制”,主要从“三同时”制度落实、用水计量、阶梯式水价等方面作了规范;第二十一条至第二十二条为“非常规水源利用”,从污水再生、再生水利用、雨水设施配套建设等方面作了规范;第二十三条至第三十三条为“保障措施”,从水平衡测试、供水设施使用、节水型工艺(设备、产品)推广、用水分型节水措施、农业节水能力管理、应急供水预案启动、用水信息统计等方面作了规范;第三十四条至笫三十五条为“法律责任”,从处罚依据、违法行为等方面作了规范;第三十六条为“附则”,明确了施行日期。从条文结构来看,《办法》内在结构严密,富有条理,符合逻辑,各项规定协调性较强。

4.3.2 与同位阶规范性文件协调性评估

南通市相继出台的同位阶规范性文件主要有《南通市地下水管理办法》(2011)、《南通市地下水勘查管理办法》(2012)、《南通市城乡供水管理办法》(2014)、《南通市市区排水与污水处理管理办法》(2014)等。

《南通市地下水管理办法》重在规定地下水资源的开发利用和保护,从保护管理与开发利用相结合的视角,对地下水监测与监管、地下水资源评价、工程建设中基坑降水监管、地质环境监测、地下水水价调整等方面作了规范;《南通市地下水勘查管理办法》侧重于加强地下水勘查的管理,由市国土资源管理局作为行政主体统一负责地下水勘查管理和监督工作,行政相对人为探矿权(申请)人。《南通市城乡供水管理办法》为加强城乡供水管理,发展城乡供水事业,满足城乡用水需求,保障居民饮用水质量和安全,维护供水单位和用户的合法权益,重在调整各级城乡供水主管部门与供水单位之间的关系。《南通市市区排水与污水处理管理办法》重在调整负责对本市排水与污水处理进行指导、监督和管理的市城乡建设行政主管部门与排水户之间的管理关系。

上述同位阶规范性文件均涉及水资源的开发利用和节约保护等方面内容,但由于各有侧重,或强调地下水开采利用,或强调资源勘探,或强调饮用水供应,或强调水排放与处理,形成的行政主体也有不同,不同行政主体按照法定权限及程序履行职责,互相配合,共同实施水资源综合管理,形成互相协调、互为补充的规范管理格局,没有形成行政权力冲突,具备同位阶规范性文件相互协调的特性。

4.3.3 与相关联法律法规的协调性评估

相关联的主要法律法规包括:《中华人民共和国水法》、《水行政处罚实施办法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《江苏省水资源管理条例》、《江苏省水行政处罚自由裁量标准》、《江苏省水行政处罚程序规定》、《江苏省节约用水条例》、《农田水利条例》等,除《江苏省节约用水条例》、《农田水利条例》外的法律、法规或规范性文件,调整对象和调整区域具有“大而全”的特点,南通市出台的《南通市节约用水管理办法》具有区域性“小而精”的特点,且《办法》第三十四条规定“违反本办法规定的,依照有关法律、法规、规章的规定进行处罚”实施行政处罚,从而体现了与相关法律法规的协调性。

2016年5月1日起施行的上位法《江苏省节约用水条例》,明确了有关主管部门职责、鼓励公民举报浪费水行为、总量和强度控制及其定额管理、制定节约用水实施方案、鼓励使用再生水、鼓励社会资金投入节水产业、进一步加大违法处罚力度等内容形成法规制度。自2016年7月1日起施行的上位法《农田水利条例》,涉及节约用的相关内容包括“农业用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”、“农业用水应当合理确定水价,实行有偿使用、计量收费”等法规制度。由于《江苏省节约用水条例》、《农田水利条例》都是新近出台的法规,不同避免地存在阐述方式、内容结构、调整对象的差异,但整体上,《南通市节约用水管理办法》尚未见有明显冲突的条款。

4.3.4 与体制性管理职能的协调性评估

2006年南通市编办以通编办发〔2006〕46号文批复在南通市水利局水政水资源处增挂“南通市节约用水办公室”的牌子,并且明确了节约用水办公室的主要职责,2011年、2012年市编办分别以通编办发〔2011〕26号、通编办发〔2012〕285号两个文件,正式明确节约用水办公室承担指导全市节约用水的工作职责

为配合“三定”方案,2015年10月南通市编办以通编办发〔2015〕159号文件规定:南通市节约用水办公室(挂“南通市市区水资源管理处”牌)主要宗旨是指导全市节约用水,推动节水型社会建设,涉及节水职能的管理内容有负责南通市城市规划区内(不含通州区)计划用水和节约用水管理,负责市区企事业单位的先进节水技术、器具及节水工艺、设备的推广应用,组织实施水平衡测试。

内设节约用水管理科的业务范围包括:指导县(市)、通州区节水工作,负责辖区内各取用水户用水计划(定额)的编制、下达、考核,负责先进节水技术、器具的推广应用,指导各取用水户开展节水技术改造,负责开展水平衡测试、城市规划区节水型社会建设,负责节水宣传工作,协调开展节水型城市创建等。

上述机构演变过程结合“三定”方案明确的宗旨、机构职能、管理范围与《办法》第四条规定的“市、县(市)水行政主管部门按照规定权限,负责本行政区域内节约用水的统一管理和监督工作”,“南通市市区水资源管理处受市水行政主管部门的委托,负责崇川区、港闸区、市经济技术开发区节约用水日常管理工作,通州区水行政主管部门负责该区节约用水日常管理工作”等内容具有衔接性,与《办法》第十三条规定的“水行政主管部门(市区水资源管理处)应当根据行业用水定额、节约用水规划和年度用水总量,在当年的十二月核定下达计划用水户下年度用水计划”等内容具有可操作性,即《办法》中设定的管理机构、职能界定、业务范围与“三定”方案具有较强的协调性。

4.4 《办法》制定的可操作性评估

4.4.1 相关用语表达意图评估

如“公共供水设施”“江、河、库、塘以及地下取水”“损失、消耗和污染”“产品用水单耗、重复利用率”“废水排放”“使用再生水”“雨中、中水利用设施”“节水灌溉技术和节水栽培技术”等关键词性质的规范表述明确、易懂。

在个别的规范性用语表达中,存在需要商榷的地方,如第二条中将“单位和个人”简称为“用水户”,第十一条中将“非居民用水户”简称为“计划用水户”,所表达的意图是要区分居民生活用水与非生治用水计划管理的不同,但单条理解容易产生概念性重复;再如第十三条中以“水行政主管部门”表达后又括注了“市区水资源管理处”,所要表达的意图是市县两级“水行政主管部门”,但括注了“市区水资源管理处”,解读为“市区水资源管理处”履行市级“水行政主管部门”管理职能,但第八条规定了“各级水行政主管理部门”“组织编制节约用水专业规划”,如果县级用水计划由市级统一下达,对节约用水计划管理的主体就存在界定不清的概念;又如第二十二条中“下列工程项目”与列举的本条第四款“日杂排水量超过250立方米的独立工业企业以及成片开发的工业园区”比较,存在对应关系不够精准问题。上述存在的不足,从表达的意图结合通篇理解,并不影响《办法》的实施。

4.4.2 便民措施落实效性评估

第十七条中按“取用地表水和地下水的超计划用水户”和“城市规划区内取用公共供水的超计划用水户”两类用水户,规定了超计划用水部分加收的费用标准,形成阶梯式计量关系;第二十二中对“工程项目”的建筑面积以及“日杂排水量”的体量作了规定;这些均有利于行政相对人有效率地安排工作,相对便民,提高了行政效率。

4.4.3 行政相对人可操作性评估

《办法》中对用水计划申请、下达时间、增加当年度用水计划申请条件、节约用水措施、再生水和雨水利用、水平衡测试限期达标、地热(冷)系统水源优先利用等均有详细规定,程序正当、易行,具有较强的操作性。

4.4.4 行政相对人诉求条件评估

《办法》中虽然未对单位和个人投诉、举报条款作出具体规定,但作为行政主体的南通市水利局政府门户网站“公众参与”栏目设置了“投诉建议”、“民意调查”等公开窗口,在市行政中心也有南通市水利局办公窗口,这些条件可以满足行政相对人投诉、举报的需要。

4.5 《办法》制定的技术性评估

4.5.1 形式结构评估

立法性文件一般应分章节展开,但国务院《规章制定程序条例》、《江苏省规范性文件制定和备案规定》规定,除内容复杂外,一般不分章节。规范性文件可根据需要称“决定”、“办法”、“规定”等,因此《办法》之名称为“管理办法”以及仅仅36条款而不分章节,符合上位法规定;虽然文件未分章节,但整个文件脉络清晰,层次井然,已经暗含总则、用水管理、效率控制、非常规水源利用、保障措施、法律责任、附则等内容,逻辑结构较为严谨,符合规范性文件制发要求。

4.5.2 语言表述评估

《办法》中既有水资源管理专业词汇,又有诸多法律术语,前者如对“公共供水设施取水或者直接从江、河、库、塘以及地下取水”的概念界定,对于计划用水户年度用水计划申请、申请材料列举、调减下年度用水计划、年中用水计划调整、加收费用标准等内容体现了区别运用,对于义务规定使用“应当”等词汇,对于行为性规范使用“可”,对于条件性设定使用“须”,对于选择性设定使用“按”等词汇,表意简洁、明晰。对于上位法有明确规定的,尽量不重复,而是以“依照有关法律、法规、规章的规定进行处罚”或“依法追究刑事责任”或执行。

4.5.3 主要内容评估

《办法》主要内容涉及的各项规定的协调性已在前述“协调性评估”中作了分析。此外,就行政主体权责对称的逻辑顺序分析,《办法》中虽然赋予了行政主体管理职权,又明确规定职权行使的方式、步骤等,但体现的赋予行政管理机关权力与责任承担相统一原则略显不够对称,惩罚性条款不够具体,因果关系的逻辑结构需要完善。

4.6 《办法》实施实效性综合评估

4.6.1 特种用水实行名录价格双标调控

《办法》第十七条规定的“对超出用水计划部分实行加价收费,超计划加价水费纳入节约用水专项资金”、第二十七条规定的“经营洗浴业、水上娱乐业和游泳场(馆)的用水户,应当采取节约用水措施,对排放水进行综合利用,并防止水污染”、第二十八条规定的“洗车业应当安装和使用循环用水设施,实行重复用水、循环利用,逐步推广无水环保洗车技术,有条件的使用再生水”等条款,特种行业用水实行名录价格调控。

根据南通市工商局提供的注册登记的经营范围信息进行查询,市区“洗浴、洗车”特种行业用户2014年、2015年分别为654户、750户。根据南通市自来水公司按照特种行业价格对所有收费单位进行查询的结果,市区特种行业中洗浴、洗车总用户为654、750户,市区2014年、2015年基建用户分别为328户,304户。

南通市物价局、财政局、城乡建设局以通价行〔2015〕132号发布的《关于调整自来水价格的通知》(通价行〔2015〕132号)中明确了高档洗浴、洗车、建筑、饮料等行业为特种用水行业,到户价格由4.30元/立方米上调到4.50元/立方米。

特种用水行业名录登记和分类价格管理的双标控制,使《办法》的刚性约束更具实效性。

4.6.2 非常规水源利用实现制度化管理

《办法》第二十一条规定“鼓励和推广使用再生水,提高污水再生利用率,县(市)、区政府应当加强中水回用和雨水利用设施的规划,鼓励和支持有条件的居民小区和其他建设项目配套建设中水回用、雨水收集利用设施的试点”;第二十二条对应当配套建设雨水、中水利用设施,充分使用中水和其他再生水的工程项目作了规定。

南通市非常规水资源利用分为两种类型:一是污水处理厂尾水深度处理回用,使用用途为企业直接回用和用于绿化公用和景观用水等;二是雨水利用,使用用途为企业自建雨水利用工程和市政工程民用建筑所建设雨水利用工程。南通市政府2013年出台了《关于加强建设工程雨水利用工作的通知》,对市政工程民用建筑结合基建项目实施节水“三同时”推进工程,使雨水利用量大幅提高。

为推进城市雨水收集利用,南通市政府还出台了《关于印发<南通市建设项目节水设施“三同时”管理办法(试行)>的通知》、《关于加强建设工程雨水利用工作的通知》,规定凡是在规定范围内的建设项目,应当配套建设雨水收集利用系统。

新建城区建设推行低冲击开发模式,建成区实施雨污分流。老城区全面实行雨污分流改造工程,对虹桥片等30个老城区共计1250栋住宅楼进行雨污分流改造,基本实现了老城区的雨污分流,至2015年底建成区雨污分流排水体制管道覆盖率达91.12%。

4.6.3 节约用水设施实行“三同时”制度

《办法》第十八条规定“新建、改建、扩建项目的节约用水设施应当与主题工程同时设计、同时施工、同时投入使用。建设项目规划设计单位应当按照国家和本市的节约用水标准和规范进行节约用水设施设计,施工图审查单位应当严格审查节约用水的相关内容。已建项目未配套建设节水设施的,应当在水行政主管部门或者有关部门规定的期限内进行节水设施的配套建设”、第六条规定“市、县两级政府安排节水专项资金,专门用于节约用水技术的研究,节约用水设备、设施、器具的研制和开发,以及节约用水先进技术的推广应用”。

2014年南通市对21个居民老小区和20个居民新小区的用水器具情况进行了抽查,共计251756套用水器具,其中水龙头195610个,全部为陶瓷芯节水型,便器水箱56146个(其中6升的55556个,9升及9升以上的590个,并全部采取措施降低水箱容积到6升);同时,通过有关主管局对企事业单位的用水器具进行了抽查,共抽查5家医院、12所学校、5家酒店、43个企业和295个公厕,共计103871套用水器具,其中水龙头57862个,全部为陶瓷芯节水型,便器水箱46009个,全部为6升水箱。共计抽查355627套用水器具,全部为节水型器具或改造为节水型器具,节水器具普及率100%。

南通市按江苏省建设厅《江苏省节水型小区考核办法》和《江苏省节水型小区考核标准》的要求,至2014年底市区共建成省级节水型小区41家,节水型居民小区覆盖率达9.06%。至2015年底,市区共建成省级节水型小区48家,节水型居民小区覆盖率达9.83%,符合国家节水型城市5%的要求。

4.6.4 工业和生活用水实行定额管理

《办法》第九条规定“各用水户应当严格执行《江苏省工业和城市生活用水定额》。各级水行政主管部门可知道同级行业主管部门制定严于省定额的地方用水定额,报送省水行政主管部门和省质量技术监督部门批准后执行”、第十条规定“市水行政主管部门会同相关部门,根据水资源规划、用水定额、经济技术条件等,制定年度用水计划,对年度用水实行总量控制”。

南通市水利局、南通市统计局联合对市区部分重点企业的主要产品及用水量进行了汇总测算,并和省水利厅下达的《江苏省工业用水定额(2010年修订)》进行了对照;同时还对用水量较大的卫生、教育系统用水情况进行了测算,并与建设厅2012年下发的《江苏省城市生活与公共用水定额》进行了对照,定期对南通市工业和城市生活用水定额进行修订,先后于2014年、2016年两次修订了南通市工业和城市生活用水定额。

根据GB/T50331-2002《城市居民生活用水量标准》的指标,南通市城市生活用水量标准为120-180升/人·日;2015年南通市区城市居民生活用水量6847.87万m3,城市用水人口132.05万人,2015年居民城市生活用水量为142.1升/人·日,符合标准。

4.6.5 工艺创新提高水的重复利用率

《办法》第二十五条规定“用水户应当采用节水型工艺、设备和产品。工业用水应当循环使用,提高水的重复利用率。利用地下水制冷(热)系统应当优先利用劣质水,并安装回注设施,循环使用;空调冷却水、设备冷却水禁止直接排放”。

南通市区在工业领域,推进各种生产要素向沿江沿海经济带聚集,重点培养低耗水、高附加值产业,形成与区域水资源条件相适应的产业布局构架。以火电、化工、冶炼、纺织等行业为重点,以水平衡测试为基础,以节水技改为核心,推广工业用水重复利用、中水回用和“零排放”等节水技术与产品。创建省级节水型企业45家,2015年工业用水重复利用率(不含电厂)达到92%,高于80%考核要求。

4.6.6 节水型社会建设成就亮点突出

2008年南通开展国家级节水型社会试点建设,建立领导小组,编制试点工作大纲和规划,出台《南通市节约用水管理办法》,构建居民生活用水实行阶梯式水价、规模以上非居民用水户超计划用水实行累进加价收费、市区污水“零排放”企业免收污水处理费、高耗能高污染企业实行差别水价、地下水资源费按质、分层定价并随水位浮动的水价体系,落实年度目标任务责任考核,在水资源管理制度建设与实施、水价机制建立、载体建设与新技术推广等方面取得了一些经验,并在实施“零排放”认定及污水处理费减免、“冬灌夏用”节水技术推广、分类水价等方面为其他地区提供了示范样本,得到水利部和省水利厅的高度评价,2012年11月水利部长江水利委员会在南通市召开长江流域节水型社会建设经验交流会,南通交流了主要经验、做法和亮点。2013年底,南通市节水型社会试点建设在长江流域率先通过水利部验收,获得“第三批全国节水型社会建设示范区”称号。全市共创建省级节水型企业(单位)130个、节水型高校6所、节水型学校26所、节水型社区61个、节水型灌区9个和节水教育基地1个,通州区、如皋市分别于2014年、2015年创成省级节水型社会示范区。

4.6.7 用水总量和取水许可双效控制

《办法》第八条规定“各级水行政主管部门应当根据水资源综合规划,组织编制节约用水专业规划,征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准后实施”;第十条规定“市水行政主管部门会同相关部门,根据水资源规划、用水定额、经济技术条件等,制定年度用水计划,对年度用水实行总量控制”。南通市为落实规划管理和总量控制规定,主要采取以下措施:

规划引领。先后编制完成南通市水资源综合规划、节水型社会建设规划、节水型社会建设“十二五”规划、水资源保护规划、滨海园区水利综合规划、地下水压采方案等一批专项规划和方案,共同推动节水管理现代化建设。

论证保障。规范水资源论证,严格入河排污口审批,全面落实建设项目水资源论证及入河排污口设置论证的初审、预审制度,并按照简政放权的要求,对取水量较小的建设项目简化程序,编制建设项目水资源论证表,使水资源综合管理制度与节水管理制度相互协调。

许可规范。强化取水许可审批、验收、监管、延续换证的过程管理,在取水许可审批过程中,严格按权限审批或报批,严控用水总量红线,对取用水总量接近控制指标的地区,实行取水限批政策,严格按产品用水定额确定取水规模,对地下水超采区、区域供水覆盖地区,严格限定新增地下水取水,取水许可管理范围内的非农业取水户发证率达到100%,使节水制度与取水许可实现有效衔接。

监管持续。根据《江苏省建设项目取水许可验收管理规定》,抓住取水工程试运行、验收申请、材料准备、验收程序、许可证发放等环节,建立健全水资源“五个一”(一证、一表、一牌、一卡、一档)管理制度,强化取水许可日常监管和取水工程标准化建设。2015年启动取水许可确权登记工作,组织市、县(市)开展信息录入,建立取水许可台帐系统,使节水管理考核落到实处。

4.6.8 县区节水管理制度推进成效突出

《办法》第四条规定:“市、县(市)水行政主管部门按照规定权限,负责本行政区域内节约用水的统一管理和监督工作”,第五条规定“市、县两级政府将节约用水纳入国民经济和社会发展规划,培育和发展节水产业,加强节水宣传和教育”,第八条规定“各级水行政主管部门应当根据水资源综合规划,组织编制节约用水专业规划,征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准后实施”。根据以上规定,2015年南通市节水型社会建设目标1l项任务中,除节水教育基地建设未能全面完成外,其余任务全部完成。节水载体创建、如皋节水型社会示范区建设通过省级核查验收。控制指标方面,全市用水总量为39.82亿立方米,较2012年增加了6%,在全市经济连续多年快速增长的情况下,实现了用水总量控制目标。全市万元GDP用水量、万元工业增加值用水量分别为64.8立方米和12.1立方米,较2012年分别下降了44.1%和48.9%。农田灌溉水有效利用系数提升至0.611,用水效率水平不断提升。全市考核水功能区水质达标率为70.1%,较2012年提升了近17个百分点,水环境质量得到明显改善。大力开展“世界水日”“中国水周”等宣传活动,吸引公众参与,营造良好的社会舆论氛围。利用电视、网络、出租车、电影院、LED县市屏等媒介开展形式多样、内容丰富的宣传活动。组织开展节水型企业及学校创建培训,进一步提升社会参与和实施监督的力度。通州、海门地下水应急供水工程通过省水利厅取水许可审批,如东完成84眼应急备用深井的规范化建设,海安加快推进保留的74眼备用水源井的封停改造工程,启东完成应急备用水源水资源论证工作,如皋启动地下水应急水源规划编制工作,海门实施井权补偿机制。

市县(区)联动,大力推动省级节水型社会示范区建设,2015年如皋市省级节水型社会示范区创建工作通过省级技术评估和验收。强化用水定额管理,水利、建设、质监、统计等部门联合修订了工业和城市生活用水定额(严于省级标准),并对年取用新水量达2万立方米的单位实行定额考核。推进节水载体创建,2015年全市共创建了6家省级节水型企业(单位)、5个社区、7所学校和11所市级星级学校,投入近7300万元实施省级节水减排示范项目9个,年节水1073万方。市级机关事务管理局出台《关于做好2015年公共机构节能工作的通知》,落实节水示范单位创建实施方案和评价标准,加快推进省级节水型单位创建工作。以小海中学生活污水“零排放”工程为依托的节水教育基地正在建设过程中。对2012年命名的72个省级节水型载体进行了复查,68个载体通过省厅核查。继建成“江苏省节水型城市”后,市委、市政府启动了“国家级节水型城市”创建工作。开展老旧小区免费更换节水座便器、公共厕所节水改造和节水洗车示范点建设,组织对用水器具市场进行专项检查,建立节水型生活用水器具市场准入制度。制定《南通市市区计划用水管理与考核细则》,加强对重点用水户的节水管理。大力开展水平衡测试,促进企业节水减排,提高用水效率和管理水平。

各县(市)人民政府结合本地实际,编制了本地区地下水深填(停)方案,并报南通市人民政府批准。海门市按要求完成了《海门市地下水禁采区禁采工作实施方案》,获省厅批复。2015年,全市计划完成封井任务298眼,实际完成349眼,全面完成年度封井任务。

4.6.9 实施中存在的不足和建议

相关职能部门职责约束弱化。《办法》第四条除落实了水行政主管部门的职责外,还规定了“各级发展改革、建设、财政、物价、农业、环保、质量技术监督等部门按照各自职责,协同做好节约用水管理工作,各建制镇政府、街道办事处配合做好辖区范围内社区节水工作”。但实际调研中部分职能部门认为:“节约用水管理工作是水利部门的事”“由水利部门管理就行了”“《办法》中也没有规定我们的具体职责”“我们仅按照各自职责,做好协同工作就可以了”等,《办法》涉及的相关职能部门应做的工作,各职能部门之间的配合方式、工作程序、履职约定存在不足。

在《江苏省节约用水条例》第五条中规定:“省发展和改革主管部门负责做好节约用水规划、指标与国民经济和社会发展规划以及资源节约和综合利用规划的协调衔接,参与节水法规、规划、政策的制定,会同有关部门安排节约用水重大项目、发布节水设备(产品)以及导向目录;省住房和城乡建设主管部门指导城镇节水工作,根据节约用水政策、规划和标准,制定城市规划、建设和市政公用事业方面的节水制度、办法和具体标准,落实节水工作的要求;省其他有关行业主管部门根据节约用水政策、规划和标准,结合行业管理工作落实节水工作的要求”。为此,《办法》存在的这一不足待条件成熟时再作相应地补充、修改和完善。

节水“三同时”刚性约束不足。早在2010年南通市就出台了《建设项目节水设施“三同时”管理办法(试行)》,明确了节水“三同时”的工作程序和技术标准。在《办法》第十八条中规定“新建、扩建、改建项目的节约用水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”“建设项目规划设计单位应当按照国家和本市的节约用水标准和规范进行节约用水设施设计,施工图审查单位应当严格审查节约用水的相关内容。已建项目未配套建设节水设施的,应当在水行政主管部门或者有关部门规定的期限内进行节水设施的配套建设”。由于“三同时”规定涉及的社会面较为广泛,且存在相关责任部门责任落实不具体,以至形成节水“三同时”刚性约束不足。

超计划加价落实需要加强。《办法》第十七条规定“计划用水户应当严格执行用水计划。超计划用水的,水行政主管部门应当通知其采取措施,降低超计划用水量。对超出用水计划部分实行加价收费”,且规定了具体的加价标准。但由于执行主体多元、社会影响面较大、《办法》执行层面低等因素的影响,致使计划用水户超计划用水加价未能全面落实到位。

此外,节水减排的“零排放”认定、节水型机关创建、农业节水的计量设施安装和定额控制,对照《办法》规定,实施效果也存在一些差距和不足。

解决好这些不足产生的问题,基本措施是综合施策,主要有:

一是明确节水定位。全面践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路,树立节水就是政治、节水就是经济、节水就是发展的思想定位。

二是实施水效领跑者行动计划。全面落实节水“三同时”制度,提高节水标准,研究推进用水产品、重点用水行业、区域节水水效“领跑者”指标,树立节水标杆,鼓励引导全社会向“领跑者”学习。

三是加强节水责任管控。完善水资源管理责任体系和考核工作程序,强化考核,严格督察整改和区域限批,继续推进水资源纳入领导干部资源环境离任审计,落实损害水资源、水环境的责任追究制度。

四是创新合同节水管理制度。国家发展改革委、水利部、税务总局于2016年7月2日以发改环资〔2016〕1629号文件印发了《关于推进合同节水管理促进节水服务产业发展的意见》,对推行合同节水的重点领域和实施模式作了明确规定。结合南通市的实际,在高耗水工业、高耗水服务业试点实行节水效益分享、节水效果保证、用水费用托管等节水创新技术,依托节水服务企业平台,提高节水效率,健全节水服务和责任体系。


5 后评估结论建议

《办法》属于政府规范性文件,是根据《中华人民共和国水法》、《江苏省水资源管理条例》等法律、法规的规定,结合南通市实际制定的,其主要目标是指在保持经济社会可持续发展、不影响居民生活质量的前提下,通过规范行政主体和行政相对人行为,采取综合措施,减少取水、用水过程中水的损失、消耗和污染,杜绝用水浪费,提高水的利用效率,从而实现南通市水资源的合理开发、高效利用,保护和改善区域水环境,促进南通市经济社会可持续发展。

基于以上目标,后评估分析和调研成果表明,《办法》虽然存在诸如涵盖内容的部分条款需要细化明确和补充、行政主体权力行使拘约弱化、对用水户缺乏针对性的处罚要则、个别规范性用语表达存在需要商榷的地方等不足,但这些不足并不影响《办法》的具体执行,且在执行过程中形成的一些政策和措施已经取得了显著突出的成效。因此,本期后评估建议对《办法》进行修改后继续使用,或不进行修改,待条件成熟时将《办法》上位成《南通市地下水管理条例》时再作相应地补充、修改和完善。

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