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《南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定》后评估报告

发布时间: 2017-09-14 09:54:18  字体:[ ]

《南通市内河干线航道船舶

限航管理暂行规定》后评估报告

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根据《市政府办公室关于开展2017年市政府规范性文件后评

估工作的通知》(通政办发〔201740号)要求,我局认真组织开展了《南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定》后评估工作,现将后评估情况报告如下:

一、后评估基本情况

(一)后评估内容。

20121031日市十四届人民政府第5次常务会议审议通过《南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定》(以下简称《规定》),于2012121日起施行。2012123日市交通运输局发布《南通市内河干线航道船舶限航标准》的通告,2014821日发布《南通市内河干线航道船舶限航标准》(修订)的通告(以下简称《标准》),作为市政府《规定》的配套文件。

本次后评估按照市政府关于规范性文件后评估工作规定的程序、标准和方法,对《规定》、《标准》的执行情况、社会效益、管理效果、存在问题等方面进行跟踪调查和综合评价,重点围绕文件的实施效果、合法性、合理性、可操作性、处理建议等方面开展评估,并提出评估意见,提升立法质量,维护法制统一,促进依法行政。

(二)后评估组织。

为加强对《规定》、《标准》后评估工作的组织领导,市交通运输局成立以分管法制工作的领导为组长,法制部门负责人、市地方海事局分管法制工作的负责人为副组长,市交通运输局、地方海事局相关部门负责同志和业务骨干为成员的后评估工作小组。工作小组办公室设在局政策法规处,具体负责后评估工作的组织、协调和实施。后评估工作小组认真学习了市政府关于规范性文件后评估工作的一系列文件要求,结合工作实际,研究制定了《南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定》后评估工作方案,在门户网站、全市航运公司网上工作群进行了公示,在系统公文系统组织了学习。开展后评估以来,工作小组共发放调查问卷115份,其中航运公司17份、船员98份,分别向航道、港口等水上管理部门征集意见,组织基层海事管理机构开展自评,召开专题调研会、座谈会,征求专业人士的意见和建议,经过汇总、统计、整理、分析,对《规定》、《标准》的实施情况进行客观评价,得出评估结论,最终形成后评估报告。

二、后评估主要内容

(一)实施效果分析

从调研及平时掌握的情况看,《规定》、《标准》实施近五年来,在维护我市内河水上交通秩序,发挥内河航道通航能力,保障干线航道安全畅通等方面发挥了积极的作用,有效地缓解了内河船舶大型化与内河通航条件之间的矛盾。主要表现在:

1. 促进了内河水上交通安全形势持续稳定。《规定》颁布实施以来,交通海事部门加大宣传力度,通过召开宣贯会、送法上船头、进企业,利用门户网站、宣传栏等广泛告知,积极引导船舶自觉遵守《规定》,切实增强了《规定》的知晓度和影响力,营造了较好的实施氛围。《规定》的实施,有效地缓解了内河船舶大型化与桥梁净空尺度之间的矛盾。我市水网密布,通航水域上大小桥梁有数百座,有的年久失修,桥况差,防船舶碰撞能力弱,有的净空高度、宽度达不到航道现状等级对应的标准,妨碍船舶航行,而近几年内河船舶大型化发展迅猛,进入我市内河船舶吨位普遍达数百吨,有的已经超过千吨,水上交通安全风险日益增大,船舶碰撞桥梁时有发生,造成人员伤亡及船、桥受损等严重后果。《规定》实施以来,大型船舶驶入低等级航道现象逐步得到控制,海事部门加大监管力度,严肃查处船舶超限航行行为,有效地遏制了超限船舶碰撞桥梁重特大水上交通事故的发生,辖区安全形势保持了稳定态势。

2. 有效改善了内河水上交通秩序。我市水运比较繁忙,每年约21万艘次船舶进出内河港口,5500万吨货物通过水路运输。2012年以前,丁堡河、如皋港引河、如泰运河、如海运河、通扬运河如皋、海安段,通吕运河通州、海门段等经常发生航道堵塞,主要原因是大型船舶进入低等级航道造成搁浅阻塞航道,比如20114月份如海运河袁桥河段,一艘驶往海安的大型运煤船舶搁浅堵塞河道,导致两百艘船滞留近一个多月,受堵船舶缺水少粮,船员生活困难,引起南通城市日历跟踪报道,中央电视台进行了播报。《规定》、《标准》实施以后,全市25条主要干线航道明确了禁止航行船舶标准,大船小船各行其道,货畅其流,加上海事部门合理布置管理力量,加大交通组织力度,特别是在每年引江调水、农田灌溉用水高峰期等特殊时间段,制定临时性限制措施,严控大型船舶进入,创造了良好的通航环境,内河通航秩序得到了明显改善,近五年来全市未发生过一起24小时以上的航道堵塞事件。

3. 内河船舶禁止航行尺度标准有据可循。我市内河航道数量虽然多,但总体等级偏低,除连申线南通段63公里属三级航道,其他均为五级以下。根据《内河通航标准》(GB50139-2014),航道等级是航道规划和设计的标准,航道按可通航内河船舶吨级分为7级,对应不同的代表船舶尺度。而实际上,航道通航条件受到众多因素的影响或限制,如航道宽度、航道水深、弯曲半径、跨河桥梁通航净高、净宽、船闸尺度等等,相同等级的航道其实际通航条件也不尽相同,即使是同一航道的不同航段,实际通航条件也不尽相同。随着内河船舶大型化迅猛发展,若不加以限制航道通航船舶最大尺度,放任大型船舶在内河航行,必然会引发船舶搁浅堵塞航道、船舶碰撞桥梁等事故。2012123日,市交通运输局发布《南通市内河干线航道船舶限航标准》的通告,作为《规定》的配套文件,明确了驶入干线航道船舶总长、型宽、装载吃水、净空高度等尺度限制标准。由此,限制大型船舶驶入我市内河航道有了具体的可执行标准。2014821日,市交通运输局根据航道通航条件变化,对《标准》进行了修订。

4. 内河船舶超限航行得到有效治理。近些年来,内河大型船舶发展迅猛,大量新建船舶投入运营,造成了内河运力大幅增加,水路运输竞争愈加激烈。我市内河主要以运输砂石等建筑材料为主,属于输入型港口,在水路运输市场竞争压力越来越大的形势下,大型船舶不顾内河航道条件限制,纷纷驶入低等级航道、水网腹地,以在运输市场上占据运价优势,给水上交通安全带来了巨大的风险,海事监管压力随之剧增。为严厉打击水上超限航行违法行为,自《规定》实施以来,海事部门加大巡航巡查力度,加强对超限船舶的监督检查,严格执法,维护法制尊严,2013—2016年,全市共查处船舶超限航行53127艘次,占进出港船舶总艘次的6.94%,船舶超限航行违法行为呈逐年减少趋势。

(二)合法性分析

根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》,《规定》在符合上位法规、制定权限与制定程序方面符合规范性文件制定的相关要求。

1. 与上位法的符合性分析。《规定》制定主要依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《江苏省内河交通管理条例》等行政法规和地方性法规。《规定》没有设置行政许可、行政强制、行政处罚事项,也没有违法增设公民、法人或者其他组织的义务或者限制公民、法人或者其他组织的权利,主要内容与行政法规、地方性法规的规定无抵触,主体内容与上位法保持了一致。

2. 与其他规范性文件协调性分析。2015226日,省交通运输厅制定《江苏省内河干线航道通航管理规定》,该文件第二条规定本省行政区域内除长江航道以外的四级以上内河航道航行、停泊、作业的船舶和船员,以及从事可能影响干线航道通航安全的水上水下活动的单位和人员,应当遵守本规定。第三十二条规定“设区的市交通运输主管部门可以根据实际情况制定本行政区域内五级以下内河航道船舶航行管理规定”。目前,我市内河连申线南通段已基本建成三级航道,船舶在连申线南通段航行、停泊、作业适用《江苏省内河干线航道通航管理规定》,在我市其他内河干线航道仍然适用于《规定》,不存在矛盾之处。从制度设计、部门职责、管理措施等方面分析,《规定》与省厅规范性文件之间也是协调一致的。

3.制定程序的合法性评估。制定《规定》的目的是为实施《江苏省内河交通管理条例》第三十条第二款禁止船舶超过航道等级限制航行而作出的具体规定。根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》,南通市人民政府有权制定规范性文件。《规定》由我局负责起草,通过会议座谈、专题调研、专家论证、听证会等多种形式,形成《规定》初稿,征求市水利、航道、港口等部门意见后,形成《规定》送审稿及其起草说明,报送市法制办审核后形成书面审核意见,20121031日经市十四届人民政府第5次常务会议审议通过,以通政规〔20127号文件印发施行,符合规范性文件制定程序。

(三)合理性分析

1. 权利义务的合理性分析。《规定》明确各级交通运输局主管内河干线航道船舶限航管理,地方海事管理机构负责具体实施,行政管理主体符合《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《江苏省内河交通管理条例》的规定,《规定》既赋予了行政管理主体职权,又苛以相应的责任,具有行政权力和履行义务对等的合理性。作为船舶由江入河的主要枢纽,船闸、通航水闸在服务交通方面起着重要的作用,也是大型船舶驶入内河水域的必经通道。我市整治沿江非法砂石码头后,原先在沿江过驳砂石的一些大型船舶则转移到内河,比如在启东头兴港,超过千吨砂石船舶由头兴港水闸进入内河航道,造成内河航道拥堵,严重扰乱航行秩序。而从加强船舶限航管理的源头分析,通过船闸、通航水闸控制大型船舶驶入内河有利于保障安全畅通,具有一定的可操作性。《规定》在这方面并没有苛以船闸、水闸管理部门相关义务,而《江苏省内河干线航道通航管理规定》则明确了这方面的要求。

2. 管理措施的合理性分析。《规定》相关条款就船舶驶入内河干线航道向海事管理机构报告、落实相关安全防护措施、遵守航行避让原则作了具体规定,体现了行政相对人均有确保航行安全的责任。按照责任义务对等的原则,船舶既有保障航行安全的责任,也享有安全航行的权利。我市内河对船舶安全航行产生直接影响的主要客观因素是航道上年久失修、妨碍通航的桥梁,这些桥梁防碰撞能力差,净空高度、宽度达不到航道现状等级标准,按照《江苏省内河交通管理条例》第十五条的规定,应当由其权属单位或者管理单位尽快修复、改建或拆除,特殊情况由当地政府协调解决。在这些桥梁修复、改建或拆除之前,如何采取相应的保障措施,降低安全风险,《规定》未予以明确。

3. 法律责任的合理性分析。《规定》关于法律责任设定包括行政主体和行政相对人两个方面,《规定》第十三条明确了行政相对人的法律责任,第十四条明确了海事管理机构及其工作人员的法律责任,责任的设定基本体现了权利与义务的对等原则,具有法律责任设定的合理性。

(四)可操作性分析

1. 定语规范性分析。《规定》第八条第二款关于限航船舶的概念即限航船舶是指驶入内河干线航道,介于航道可正常航行和禁止航行标准之间的船舶。而关于正常航行和禁止航行船舶尺度标准,在《规定》的配套文件即市交通运输局通告《南通市内河干线航道船舶限航标准》中作了具体规定。通过问卷调查及工作调研发现,有的船员对正常航行和禁止航行这两个标准及限航船舶概念的理解有些模糊,需要海事管理机构及其工作人员做好宣传解释工作。另外,在综合性评估的基础上,应当考虑在《规定》、《标准》修订时,对相关概念作条文解释。

2. 便民措施分析。《规定》第十一条第二款规定未经地方海事管理机构审核同意的限航船舶,不得驶入内河干线航道。在实际管理工作中,海事管理机构主要依托船闸、海事政务室等服务窗口,在审核办理船舶进港签证时,告知船舶可以驶入的航道、禁止驶入的航道,体现了为民便民利民的办事原则。随着国家放、管、服不断深入,2017321日,延续了数十年的内河船舶进出港签证正式取消,改为进出港报告制,全部通过网上办理。另外,按照法无授权不可为的原则,权力必须依清单行使,《规定》关于限航船舶的审核制度,虽然是一种告知性的管理措施,但从条款字义上看,难免让人产生设置审批之嫌。鉴于内河船舶进出港签证已取消,建议在修订《规定》时将该制度予以取消。

3. 制度可操作性分析。《规定》第五条本市内河干线航道实施船舶限航管理,船舶限航标准报南通市人民政府批准后,由南通市交通运输局发布。《规定》将《标准》的制定权交于交通运输局,即发挥了交通主管部门在内河交通管理方面的专业优势,又提升了行政效能。2012123日,市交通运输局发布《南通市内河干线航道船舶限航标准》的通告,2014821日,对《标准》进行了修订。《标准》对全市25条主要内河干线航道正常航行、禁止航行船舶尺度标准作了量化规定,以总长、型宽、装载吃水、型深、净空高度等直接关系通航安全的船舶尺度作为主要参数,非常直观明了。通过问卷调查和专题调研发现,有些航运公司、船员反映《标准》涉及的船舶技术尺度太多,难以掌握,有的航运企业、船员则反映有的航道设定的禁止航行船舶尺度标准过严,可以适当放宽。

(五)技术性分析

《江苏省规范性文件制定和备案规定》规定,规范性文件除内容复杂外,一般不分章节,可根据需要称决定办法规定等,因此《规定》的名称设为《南通市内河干线航道船舶限航管理暂行规定》,全文分16条款而不分章节,基本符合规定。虽然文件未分章节,但整个文件层次清晰,条理井然,结构严谨,符合规范性文件制定要求。《规定》使用的语言既有一定的专业性,又通俗易懂,表意简洁、明晰。对于上位法有明确规定的,尽量不重复,语言表述简要而不繁琐。鉴于省交通运输厅的对应文件名称设为《江苏省内河干线航道通航管理规定》,加之《规定》制定的主要目的是为了维护内河干线航道通航秩序,保障航道安全畅通,建议在修订时将名称作相应的调整。

三、后评估结论

(一)归纳总结各部分评估结论

《规定》自2012121日实施至今,得到了行政相对人的普遍遵守,是我市内河干线航道船舶限航管理的重要依据,实现了制定该规范性文件的初衷和目的。近几年来,我市内河船舶大型化发展迅猛,内河船舶吨位普遍达到数百吨,有的已经超过千吨,大型船舶驶入内河低等级航道极易引发航道堵塞、船舶碰撞过河桥梁等险情,交通海事部门面临的监管压力越来越大。《规定》的实施,从法制层面调整了大型船舶和内河低等级航道之间的关系,缓解了大型船舶与航道通航条件、过河桥梁通航净空尺度限制之间的矛盾,大船走大航道、小船走小航道,大船小船各行其道的通航秩序基本形成,船舶在航行、停泊、作业过程中安全管理主体责任得到有效落实,交通海事部门实施限航管理有据可循,安全监管责任得到有效落实。总体来讲,《规定》的实施,对促进我市内河水运健康发展起到了积极的作用,内河通航秩序得到明显的改善,水上交通安全形势得到进一步稳固。

(二)存在的主要问题及解决方案

1. 关于碍航桥梁的管理。碍航桥梁作为影响我市内河交通安全的主要客观因素,应当按照《江苏省内河交通管理条例》第十五条的规定,由其权属单位或者管理单位尽快修复、改建或拆除。在桥梁修复、改建或拆除之前,建议在修订《规定》时明确其权属单位或者管理单位的管理责任,如设置交通安全警示标志、助航标志以及防碰撞设施等安全防护措施,以降低风险。

2. 关于限航船舶审核制度。《规定》要求未经地方海事管理机构审核同意的限航船舶,不得驶入内河干线航道。在国务院取消内河船舶进出港签证,进一步深化行政审批制度改革、推进放、管、服的形势下,建议在修订《规定》时取消限航船舶审核制度,通过采取事中事后监管、建立双随机抽查机制、提升通航信息服务水平等措施予以解决。

3. 关于《标准》的制定。《标准》作为《规定》的配套文件,是我市内河干线航道船舶限航管理的重要依据,是禁止航行船舶尺度的具体标准。《标准》的制定,综合考虑了我市内河主要干线航道、桥梁、船闸等因素及主要船型尺度,基本符合我市内河交通管理实际。为增强《标准》的科学性、合理性和可操作性,交通主管部门应当定期或主要干线航道通航条件发生明显变化后及时修订《标准》,《标准》涉及的船舶技术尺度可以参照其他省市相关立法文件适当精简,具体量化标准可以尝试模型计算或委托专业机构进行评估。

??? 4. 关于源头管理的问题。船闸、通航水闸作为船舶由江入河的主要枢纽,是我市内河水路运输体系的重要组成部分,也是大型船舶驶入内河低等级航道必经通道。加大对超限船舶的源头管理,利用船闸、通航水闸等有利条件控制大型船舶驶入内河具有一定的可行性和可操作性,建议在修订《规定》时苛以船闸、水闸管理部门相关义务,为维护我市内河通航秩序发挥积极的作用。

(三)后评估处理意见

通过各方面综合评估、分析、论证,《规定》在维护我市内河水上交通秩序,充分发挥内河航道通航能力,保障干线航道安全畅通等方面起到了积极的、不可替代的作用。随着《中华人民共和国内河交通安全管理条例》等上位法规的修订和行政审批制度改革的形势变化,《规定》在制度设计、管理措施、便民服务等方面也需要作出相应的调整,以增强其协调性、合理性和可操作性,提升管理效果和社会效益。建议将《规定》列入市人民政府2018年规范性文件修订计划。

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南通市交通运输局

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